娄底医院改制为何“难产”？

曹凯

这家医院在三年内两次试图改革，都因为职工的反对而陷入僵局。公立医院改制一再遭遇尴尬，根源在于背后的利益调整失措，结果浪费了改革时机

8月中旬的湖南娄底，依然酷热。不过，娄底市第一人民医院7月下旬发生的改制风波，似乎在慢慢冷却。

医生们竖起的反对改制的签名板不见了，院内林荫道上悬挂的反对改制的标语，换成烧伤科学术会议的宣传条幅。医护人员也恢复了忙碌的工作状态。

这家医院在三年内两次试图改制，却都因为职工的反对而陷入僵局。

改制起风波

7月23日前后，娄底市第一人民医院（下称娄底一院）改制的消息突然出现在天涯论坛、微博等网络空间，迅速传播。医院员工也行动起来，纷纷签字反对“娄底市第一人民医院招商引资、混合所有制创三甲”。

同时，一份《关于请求停止娄底市第一人民医院招商引资、混合所有制创三甲的联名信》传播开来，其中指出：医院改制的相关决议和文件，政府和院方“没有对全院职工进行宣讲”;医生并不信任政府“老人老办法，新人新办法”的改制承诺，等等。

7月24日，娄底市政府与医院部分职工代表沟通。一部分职工带着签名在当地市委市政府门前聚集，表达“医院的出路由职工决定”的诉求。

一系列的抗议，针对的是娄底市有关公立医院的改制尝试。

2016年3月，娄底市政府办发布文件，提出支持公立医院按国家政策进行公私合营、混合所有制改革，“积极引进有实力的央企或公司总部注册在娄底且信誉度较高的民企等战略投资者进行合作”。

政府从部分公立医院中退出，将公立医院改制为民营或股份制医院，被视为提升医疗服务体系效率的有效途径。

3月下旬，娄底市政府召开会议，研究娄底一院在创建三级甲等医院目标下，引入资方进行混合所有制改革，并形成决议。

会议纪要显示，市政府计划于7月底前完成对娄底一院的财务清理、清产核资和资产评估，力争8月底前在公共资源交易平台发布医院招商引资公告。

娄底一院的前身是湖南省大型国企涟源钢铁的职工医院。医院坐落于涟钢“十里钢城”社区内部，至今仍是很多涟钢职工看病的首选。

涟钢及周边社区建设早于娄底市的设置，娄底一院一度与本地实力最强的娄底市中心医院旗鼓相当。2011年，涟钢集团与娄底市政府签订协议，进行主辅业分离改革，将职工医院移交给地方政府，并更名为娄底一院。至今，本地人仍习惯称其为“涟钢医院”。

随着医院资产清理，医院员工抵触情绪开始滋生。7月13日，医院组织了一次民意调查，征集医院员工对于混合所有制改革和医院发展的意见。部分医院员工并不愿意配合，自发组织民意调查，让同事们直接表态是否同意改制，根据调查结果，有96.62%的职工反对改制。

谁是接盘者？

这已经不是娄底一院员工第一次反对改制了。

2014年2月份，《娄底日报》报道，娄底市政府支持众一集团收购娄底市二甲以上医院，并在城南建设众一健康城项目。

随后，部分医生发现，众一集团的收购对象就是娄底一院。而且娄底市政府在2013年12月20日就已与众一集团签订了合同。

这份合同显示，众一集团计划把娄底一院建成“湖南颇具影响力的区域性医院”，众一健康城也将被打造成“国内一流的大型养老社区”。作为合同的甲方，娄底市政府表示支持众一集团的这一收购行为。

众一集团在娄底本地颇有影响，此前就开发了高端住宅项目“众一桂府”。该公司在湖南、江西、广东、贵州有不少下属企业，涉及矿业、房地产等多个行业。据知情人透露，由于公司创始人就是娄底本地人，娄底市主要负责人曾经拜访众一集团深圳总部，希望其在娄底进行更大的投资。2015年底，众一健康城奠基时，娄底市主要官员皆有参加。

在娄底一院的医生们看来，众一集团规划中的三级甲等医院需要大量医务人员运营，娄底市中心医院收入超过13亿元，是本地实力最强的医院，政府不会愿意出售;本地其他公立医院则规模太小，因此拥有高级职称100多人，员工六七百人，床位七八百张的娄底一院成为合适的收购目标。

医院改制捆绑招商引资优惠政策，医生不能理解。娄底一院一位不愿具名的中层管理者表示，“作为改制的主体，我们完全不知情，非常不满。”随着抗议发酵，这次改制最后不了了之。

新近的一轮改制中，娄底市政府吸取教训，提前发布政策文件。市政府3月22日的会议纪要提出，招商引资公告将在公共交易平台发布，面向社会公开招标，符合资质的企业都可以参与竞标。

不过，娄底一院的员工认为，招标程序只是走过场，政府的最终目的还是把医院卖给众一集团。娄底一院“创三甲”的宣传材料中，将其与当地发展健康产业的目标联系到一起，而众一健康城恰是当地健康产业的重点项目，“不得不让人产生联想。”前述娄底一院中层管理者说。

众一集团娄底负责人肖松和则表示，该公司从来没有与第一人民医院直接接触过，最近的改制风波更是“躺着也中枪”，公司声誉受到影响。但他承认，未来招标信息公布时，如果公司符合投标条件，还是会参与招标。

一位熟悉医院改制的人士指出，地方政府为招商引资给予投资方各种优惠政策很常见，政府作为投资人也确实可以提议医院改制，但政府应该尽早告知医院员工，而且最终还必须通过医院职代会同意。

在他看来，正是因为2013年的沟通不畅，导致医院员工对政府不再信任，连带也不再信任新一轮的混合所有制改革。根据他以往的经验，一旦发生员工抵制的事件，改制往往很难顺利进行。

谋发展还是甩包袱？

上一轮国企改革中，大批企业医院曾经改制，当时的背景是减轻企业办社会的“包袱”，实现主辅分离。

2011年，涟钢医院移交地方的时候，涟钢为其新建一座门诊楼，还补偿了9800万元发展基金。2016年上半年，新的外科综合楼投入使用，医院年收入也增加到1.5亿元。清产核资审计报告显示，截至2016年5月31日，医院账面资产2.63亿元，负债1.02亿元，净资产1.61亿元。

也正因此，医院职工不理解政府的改制计划，“如果我们经营不善，政府甩包袱也没得说。我们是优良资产，处于发展中，卖掉我们没有道理”。

而在政府方面，或有另外的考虑。作为资源型城市，娄底钢铁、煤炭等重工业企业最近数年并不景气，房地产开发逐渐下行。娄底经济成长需要新的动力。

健康产业成为当地政府的新选择。众一健康城因而落户娄底，政府2013年不仅承诺支持众一集团收购娄底一院，还力推健康城进入省市重大民生项目名单。同时，娄底本地只有一家三级甲等医院，即娄底中心医院，其医疗收入占全市8家公立医院医疗总收入的比例超过65%。因优质医疗资源缺乏，使大量医保基金流向娄底市以外医院，总额占基金支出的比例大约是四分之一，相当于4亿元医保基金和12亿元医疗费用流向外地。

娄底市政府认为，当地发展建立一南一北两家三甲医院很有必要，而且娄底一院比其他公立医院更具有潜力。

此前的政府会议纪要也透露出想要做强娄底一院的想法，比如，改制后计划引入高层次人才，并给予编制、划拨40亩土地用于发展、建设医院附近道路等。

可惜的是，医院员工并不买账，他们在公开信中指出，医院在3年-5年发展成床位达1500张-2000张，收入超过5亿元三级甲等医院并不符合现实，“不是为了医院发展，而是为民营医院控股医院找托词”。

医院员工在担忧什么？

看起来一件对于医院发展有利的事，为何会遭遇职工强烈反弹呢？

在前述娄底一院中层管理者看来，首先两次改制都存在沟通的问题。“公众没有参与，前期调查没做”;“不管改制还是混合所有制改革，一直没有召开职代会，也没有认真磋商”。

一位政府内部人士对此说法并不认可，他称，市政府与医院代表磋商多次，还先后与医院200多位员工进行交流;而且，7月24日当天，分管卫生的副市长也与职工代表进行过深入沟通，时间长达七八个小时。

但他也承认医院班子对于混合所有制改革政策宣传不够，不少员工对于资产评估和招商引资情况缺乏了解。

娄底市卫生计生委副主任谢雪英曾表示，引进社会资本只是处于前期准备阶段，发放调查表就是征集职工意见的一种形式，不存在刻意隐瞒，也不可能不召开职工代表大会就强行推进。

事实上，改制程序的争议背后，职工们更深层的担忧在于，“地产企业没有任何医疗管理经验。政府为了推进房地产项目，把医院改制捆绑进去，用医院优质资产去扶持它。如果房地产公司拿着医院资产去贷款，我们医院如何发展？”一名医生认为，企业如果是来发展医院的，控股三分之二，最好直接拿钱补偿医院，用于医院发展。

在上一轮国企改革中，国企医院改制已经给公立医院改制探索出完整的操作流程和方法，公立医院改制成为社会资本办医的重要源头之一。

一位曾参与公立医院改制的人士介绍，员工权益保障必须是招商引资谈判、医院内部宣传、医院混合所有制改革的关键内容。可惜，娄底市政府2013年12月20日的招商合同、2016年3月22日市政府会议都没有涉及员工权益调整的内容。

国有企业改制以后，目睹过部分工人生活困难的状况，一部分医院员工进而担心自己的未来。娄底市一家民营医院院长指出，医院医生和护士属于专业技术，往往更容易接受改制，实在不能接受也能跳槽到其他医院，收入不会受太多影响;反而是医院行政后勤人员，改制后往往容易被资方的行政团队替换，尤其是涉及财务和采购的部门，改革应该必须充分考虑到他们的利益。

在对医院改制的利益安排方面，其他地方有经验可循。目前，企业医院和公立医院医院改制大多采取两种模式。

一种为“国有资产整体出让、职工集体持股”模式。即通过资产评估、职工身份置换补偿、募集股份等程序，国有资产退出，其转让收益在经过必要扣除后，转入医疗卫生事业发展资金账户。

但职工集体持股没有克服事业单位和国企的大锅饭问题，医生依然依赖“以药养医”发展模式;医疗骨干退股离开持续不断，通过这种方式改制的医院一般需要“二轮改制”，引入新的社会资本。

另一种为“保留存量、引进增量、增资扩股”模式。这一模式中，公立医院改制为股份制医院。社会资本以现金入股，可以参股或控股;政府股份不少于三分之一，保留重大事项的否决权，保证员工利益。

不过，因为这一模式中利益调整复杂，一些大型资本也对改制过程中政府、医院、员工多方协调生畏，更愿意跟进“二次改制”，或者直接收购民营医院;有时反而是本地大型私有企业改制本地医院更有优势。山东济宁市兖州区医院因基建大量欠债，被一家本地大型私企成功改制，员工不满并没有想象中激烈。

目前，中国90%的医院为公立医院，部分医院在医疗市场竞争中处于被淘汰的边缘，依靠政府扶持和以药养医模式生存。一直以来，政府从部分公立医院中退出，将公立医院改制为民营或股份制医院，被视为提升医疗服务体系效率的有效途径。

7月24日，娄底市主要负责人对医院领导表态，“医院改革要大多数人同意，否则停止;要依法依规维权，否则严厉打击。”有关是否召开职代会的争议也不再重要，先后两次改制都未走到这一环节就被搁置。

改制止步于前期调研阶段，其中利益协调难度可见一斑。