衢州市柯城区公益林建设管理现状与保护对策

余建荣　刘汝明　吕明亮（浙江省衢州市柯城区林业技术推广中心324000）



衢州市柯城区公益林建设管理现状与保护对策

余建荣刘汝明吕明亮
（浙江省衢州市柯城区林业技术推广中心324000）

通过对衢州市柯城区公益林建设管理现状的调查，剖析公益林建设管理成效与存在的宣传不够、对其重要性认识不足，机构不健全、管理不到位，树种单一化、林分质量差、补偿标准偏低等问题，并提出通过营林措施提高公益林的林分质量、建立更加完备的森林生态效益补偿机制、探索公益林非木质化、生态建设产业化发展等公益林管理保护对策。

公益林；管理；保护；对策

公益林是林业分类经营中按森林多功能利用原则划分的一个大类，以保护和改善人类生存环境，维护生态平衡，保护生物多样性和国土安全等满足人类社会的生态需求为主体功能的森林、林地、林木［1］。公益林把生态效益和社会效益放在首位，以满足自然生态需求和社会生态需求为主体功能，为人类赖以生存的环境提供生态屏障为目的。培育近自然的、健康稳定、能持续发挥多种生态效益的森林，遵循自然规律，用科学原理指导公益林建设，用科学方法促进公益林健康发展，是当下公益林建设管理的主要目标。本文以衢州市柯城区为例，对公益林的建设、管理现状及存在问题深入分析，提出若干经营管理对策。

1　柯城区公益林建设管理现状

柯城区位于浙江西部、钱塘江上游、衢州市中心区域，E 118°40＇57＂-118°56＇37＂，N 28°48＇29＂-29°11＇36＂，西接常山县，南临江山市，东、北面与衢江区相邻。全区国土总面积60544.33hm2，其中林业用地面积46520.27hm2，占总面积的76.84%；森林覆盖率73.7%。自然条件优越，植物类型多样，植物资源丰富，林区植被类型为杉木、马尾松、竹林以及由麻栎、枫香、木荷、青冈等组成的阔叶林，其中以针叶林为主。

1.1面积与分布

柯城区现有省级以上公益林面积14041.93hm2，公益林小班1845个，占全区林业用地面积的30.18%，涉及航埠、石梁等8个乡镇街的99个村，主要分布在衢江支流石梁溪、庙源溪两岸，水库等水源保护区，国道、省道、高速公路沿线等重要交通干线两侧。

表1　柯城区公益林按乡镇分布

1.2资源结构

1.2.1事权等级

按事权等级分为国家级公益林和省级公益林，其中国家级公益林2224.06 hm2，占15.84%；省级公益林11817.87hm2，占84.16%。

1.2.2生态区位

国家级公益林生态区位全部为试点地区，省级公益林生态区位中以主要河流源头及两岸、连片阔叶或针阔混交林、饮用水源保护地、大中型水库湖泊等为主。

表2　柯城区公益林按生态区位分布

1.2.3功能类型

公益林按主导功能类型分为防护林和特种用途林2个一级林种。其中防护林为主，以涵养水源、改善水文状况、调节区域水分循环，防止河流、湖泊、水库淤塞，以及保护饮用水水源为主要目的的水源涵养林13389.00hm2，占95.35%；以减少地表径流、防止水土流失、保持土地肥力为主要目的的水土保持林620.13hm2，占4.42%；特种用途林中风景林32.80hm2，占0.23%。

1.2.4森林类型

经10多年的建设管理，公益林区森林群落类型和树种结构改善明显，阔叶林和针阔混交林的比重上升，但以松、杉为主的针叶林比重仍偏高，其中：阔叶林面积5941.13hm2，占42.31%；针阔混交林面积1378.73hm2，占9.82%；针叶林面积5733hm2，占40.83%；竹林面积419.67hm2，占2.99%；灌木林面积71.33hm2，占0.51%；其他类型498.07hm2，占3.55%。

1.2.5郁闭度

林分郁闭度＜0.5的面积3102.87hm2，占22.09%；郁闭度0.5-0.69的面积4757.2hm2，占33.88%；郁闭度≥0.7的面积6181.87hm2，占44.03%。

1.2.6龄组

以幼、中龄林为主。其中，幼龄林面积8699.33hm2，占61.95%；中龄林面积2225.33hm2，占15.85%；近熟林以上林分仅为2640.2hm2，占18.8%。

表3　柯城区公益林按功能类型、森林类型等分布

1.3补偿机制

柯城区森林生态效益补偿机制建立于2004年，由中央、省、地方财政分别安排一定比例的专项资金，给公益林投资经营者及管护人员一定的经济补偿。从2004-2015年，补偿标准由120元/（hm2·a）提高到了450元/ （hm2·a），其中损失性补偿由75元/（hm2·a）提高到了390元/（hm2·a）。2004-2015年，柯城区共筹集森林生态效益补偿资金3930.79万元，其中直补公益林投资经营者的损失性补偿资金2856.27万元，受益林农超过10000户。

表4　历年公益林补偿标准

1.4效益状况

据有关数据不完全统计，全区14041.93hm2公益林，每年吸收二氧化碳16.49万吨，植被固碳3.38万吨，释放氧气9.05万吨，调蓄水量0.5亿吨，减少土壤流失量50万吨，积累营养物质0.04万吨，累计发挥森林生态效益达10.42亿元［2］，相当于2012年全区当年GDP总量的9.5%，农业总产值的78.9%。公益林政策的实施，大大改善了生态环境，促使资源增长迅速，林分结构改善明显，已经初步形成集水土保持、水源涵养、生物多样性保护、生态景观等多功能于一体的森林生态安全保障体系，既为山区提供了清新优美、舒适优雅的宜居环境，又促进了森林休闲旅游业的发展，带动当地农村经济发展，生态、社会效益显著。

2　公益林建设管理存在的问题

2.1宣传不够，对其重要性认识不足

公益林建设是以发挥生态效益和社会效益为主的一项公益事业，建设历史不过10多年时间，毕竟还是新生事物，宣传上还不够，导致干部群众对公益林的重要性认识不足，尤其是现行公益林补偿标准偏低，又限制公益林的商业性采伐，林农经营公益林无法从中得到多少经济效益，认为公益林划的多亏的多，而且没有处置权和收益权，使林农对参与公益林建设的热情不一，导致部分重要生态区位的山林没有划入公益林。

2.2机构不健全，管理不到位

公益林建设管理机构不健全，区、乡两级没有成立专门的管理机构，只靠乡镇林业站来管护，人员少、资金紧，无法形成合力，加上人们对公益林建设的意义理解不够透彻，少数人与生态保护主旋律唱反调，为了眼前利益，乱砍滥伐甚至盗伐公益林，违法占用林地和毁林开垦现象时有发生，人为活动较频繁的公益林区火灾隐患大，乱捕滥猎野生动物等问题仍然突出，生物多样性受到严重威胁。

2.3树种单一化，林分质量差

由表3可知，柯城区公益林以松木、杉木为主要树种的针叶林比例超过了40%，树种单一，病虫害侵害严重，难以形成乔灌草复层结构，林分质量差，防护效益低下。此外，公益林的龄组结构也不合理［3］，幼、中龄林比重偏大，接近80%，成熟林所占比例不高。

2.4补偿标准偏低

自2004年建立森林生态效益补偿基金制度以来，损失性补偿标准逐年提高，几乎每两年一增，从2004年的75元/（hm2·a）提高了目前的390元/（hm2·a），平均增幅超过10%。但经营公益林所得到的补偿远远低于木材生长的经济价值，远不能弥补公益林限制采伐所造成的实际损失，而且当前的补偿仅仅是对林农经济损失的部分补偿，并没有达到因公益林发挥巨大生态效益给予林农的效益补偿。

3　管理与保护对策

3.1加大公益林建设的宣传力度

公益林建设是一项造福于民、功在当代、利在千秋的德政工程，要把党和政府的这项惠民政策深入宣传到户、到人，让群众享有知情权、参与权。一是要开展多方位宣传，通过报刊、网络、微信、微博等媒体、印发宣传资料等形式，广泛宣传建设和保护公益林的重要意义，让社会各界和林农知晓公益林建设事关生存与发展，保护公益林就是保护绿水青山，尤其是部分重要生态区位山林的经营者，要鼓励他们积极支持和参与公益林建设；二是建立和完善公示制度，在乡镇、村等地设立各类宣传牌，完善公益林阳光工程网，将公益林范围、面积、补助标准、管护责任人、责任和义务等信息在实地和网络公布，增加执行政策的透明度，做到“公开、公平、公正”和“均山、均权、均利”，接受群众的监督。

3.2通过营林措施提高公益林的林分质量

柯城区公益林呈现针叶树种单一、龄林结构不合理、林分质量不高等特点，要通过“改”、“造”、“补”、“扶”、“封”等措施［4］，营造生物多样性丰富，抵御病虫害能力强，能有效控制水土流失、改善生态环境，乔、灌、草相结合，多树种、多层次、异龄化、密度合理的复合型林分结构。“改”：对现有的针叶纯林，通过逐步改造使其形成生态防护效益较好的复层异龄针阔混交林；“造”：对公益林内的宜林地，选择种植适宜的乡土树种、彩叶树种、珍贵树种，逐步实现公益林区景观化、珍贵化；“补”：在灌木林地、疏林地内，选择适宜的乡土树种进行补植；“扶”：对于生长势弱、抗逆性差、防护功能不高的幼、中龄林，及时开展割灌、除草等森林抚育；“封”：对郁闭度合理的阔叶林和针阔混交林采取全封形式，禁止一切的生产性采伐。

3.3加大资金投入，建立更加完备的森林生态效益补偿机制

加大资金投入，提高补偿标准，尽快建立和完善森林生态效益补偿制度，是加强公益林建设迫在眉睫的工作。以营造人工杉木林为例，浙江省2013年乔木林单位面积蓄积量63.68m3/hm2，目前木材市场价格原木1000元/m3，每hm2产值63680元，以25a为一个轮伐期计，产值2547元/（hm2·a），是2015年损失性补偿标准的6.53倍。数据显示，公益林建设给林农带来了不小的经济损失，提高补偿标准势在必行。根据当前的经济状况及林地使用价值，建议公益林补偿标准提高到1200-1500元/ （hm2·a），并逐步提高，最终实现补偿资金与林地使用价值达到基本平衡。

目前，森林生态效益补偿资金全部为财政投入，市场、社会几乎零参与。要建立更加完备的森林生态效益补偿机制，按照公益林“谁受益谁补偿”的基本原则，多渠道筹集补偿基金，真正建立政府引导、市场推进、社会参与的生态补偿机制。一是尝试建立江河下游地区对上游地区的森林生态效益补偿机制，江河下游的县（市、区）人民政府安排一定的资金用于上游地区的森林生态效益补偿；二是探索建立受益单位合理承担的补偿机制，建议从饮用水资源费、以森林景观为主要旅游景点的旅游经营收入等收入资金中，抽取一定比例的资金纳入森林生态效益补偿基金；探索开征生态税，向所有因其生产和消费造成外部环境污染的企业征收生态税，为森林生态效益补偿提供长期稳定的资金来源；四是积极探索公益林的分类补偿机制，根据公益林生态区位的重要性、林分质量的优劣等指标进行分类补偿。

3.4加大执法力度，严厉打击违法犯罪行为

加强公益林林区内森林资源的保护与管理，加大执法力度，对于公益林林区内发生的乱砍滥伐林木、破坏野生动植物资源、违法征占用林地等行为，依法予以严厉打击。

3.5创新经营机制，探索公益林非木质化、生态建设产业化发展之路

10多年的公益林建设，生态效益和社会效益凸显，但经济效益发展明显滞后。本着加强保护、合理利用、效益多种的原则，公益林的保护管理要逐步从粗放管护向集约化经营转变，做到生态建设与产业发展紧密结合、森林资源保护与合理开发利用紧密结合，根据生态区位重要程度等指标，完善公益林管护体系和经营方式，变单一管护为多种形式管理、变粗放管理为科学经营，在不影响生态功能的前提下，鼓励林农积极开展生态旅游、森林蔬菜、森林花卉，林下套种药材、食用菌，野生动植物驯养、特色经济林等生态产业发展，不断开发利用非木质林副产品，探索公益林生态建设产业发展之路，增加公益林的自我补偿能力，调动林农经营公益林的积极性。

［1］史金山，金正律.浅谈公益林管理及森林分类经营［J］.中小企业管理与科技，2010，（30）：241-242.

［2］衢州市柯城区林业局.2012年柯城区生态公益林效益公报［R］.2012.

［3］金攀，应尚蛟，应光明，等.浙江省永康市生态公益林可持续发展对策的研究［J］.安徽农业科学，2012，40（34）：16670.

［4］文秋城，马志前.衡东县生态公益林建设与管理现状与对策［J］.湖南林业科技，2010，37（5）：83.

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1004-7743（2016）03-0047-05

2016-04-22