新平县林地变更成果分析及林地保护利用建议

孙杰萍（云南省林业调查规划院昆明分院云南昆明650200）



新平县林地变更成果分析及林地保护利用建议

孙杰萍
（云南省林业调查规划院昆明分院云南昆明650200）

根据新平县林地资源现状及林地变更调查成果，分析该县林地动态变化情况及变化原因，表明其通过造林绿化、控制采伐、严格审批等措施，使林地保护利用取得了明显成效，但也存在林地“一张图”的使用和管理不够重视、各部门规划相互衔接不紧密、集体林地的管理难度较大和乡（镇、街道）林业站管理体制不顺且力量薄弱等问题，并提出了提高基层林业部门的管理能力、开展“多规合一”衔接工作、加强林业法律法规的普及宣传和加强乡镇林业站建设等建议。

林地；变更调查；保护利用

2011年，国家林业局组织开展了林地保护利用规划林地落界工作，形成了国家、省、县三级的林地“一张图”。林地“一张图”的形成，总揽了各级林地资源的区域格局，不但提高了林地动态监管的效率，更重要的是它将林业决策置于可视化的现实场景，通过系统汇总及分析，可使决策前置，有针对性地进行预警［1］。为了保持林地“一张图”的现势性、准确性和实用性，必须定期开展林地变更调查工作，对林地“一张图”进行实时更新。新平县根据国家和云南省的安排，从2014年8月开始了林地变更调查工作，并提交了变更调查成果。本文试图对新平县本轮的林地调查变更成果进行分析，总结其林地变化规律，为新平县林地保护利用提出管理建议。

1　新平县基本情况

1.1自然概况

新平县位于云南省中部偏西南、玉溪市西南部，东邻峨山县，南连元江县，东南与红河州石屏县接壤，西和西南分别接普洱市墨江县、镇沅县，北与楚雄州双柏县隔江相望。地理位置介于东经101°16′30″～101°16′50″，北纬23°38′15″～24°26′05″之间［2］。

新平县境内山脉分属点苍山分出的哀牢山脉和云岭山脉葱蒙山的支脉，元江干流沿哀牢山脉走向穿流全境，将全县分割成两大地域，形成两山对峙、一水中分的地形特点，峰高谷深，河流纵横，呈“V”型深切割山原地貌。受海拔高差影响，全县形成河谷高温区、半山暖温区、高山寒温区三个气候类型，具有典型的“一山分四季，十里不同天”的立体气候特征。

1.2森林资源

根据2011年《新平县林地保护利用规划（2010—2020年）》的林地落界成果［3］，2009年底，全县林地面积321213.05hm2，占国土总面积的75.13%。其中：有林地257360.15hm2，占林地面积的80.12%；疏林地1012.03hm2，占0.32%；灌木林地58459.16hm2，占18.20%；未成林造林地2360.25hm2，占0.74%；苗圃地12.67hm2；无立木林地522.42hm2，占0.16%；宜林地1486.37hm2，占0.46%。

林地中，生态公益林面积169394.22hm2，占52.74%；商品林面积151818.83hm2，占47.26%。生态公益林中，国家公益林地52584.80hm2，占31.04%；地方公益林地116809.42hm2，占68.96%。

2　林地变更调查方法和结果

2.1林地变更调查方法

新平县林地变更调查，是以新平县林地保护利用规划落界成果的数据库和卫星影像图为基础，经与2013年度林地变更成像卫星影像图进行叠加对照分析［4］，初步筛选出产生的疑似图斑3473个。在此基础上，收集全县范围内2010年到2013年底的林业经营管理资料，主要包括人工造林（更新）设计（图）和验收资料，更新性采伐和低产（效）林改造的采伐设计（图）和验收成果资料，工程建设项目使用林地的可行性报告及相关审核审批资料，公益林修编成果（图）、林地权属发生变化的证明材料，森林火灾、地质灾害、病虫害等灾害调查资料等。

根据以上收集的可能引起林地范围、林地管理属性、林地利用状况（地类）变化的相关资料，通过内业的数据分析和遥感判读，对变化区域进行区划核实调查。对于通过内业数据分析和遥感判读不能完成变化图斑区划和属性确定的，进行外业现地核实调查。根据数据对比分析、遥感判读和现地调查核实结果，对原林地落界成果进行更新，形成林地变更调查成果。

2.2林地变更调查结果

根据本次林地变更调查成果，2013年底新平县土地面积为427559.0hm2，其中：林地面积为326174.64hm2，占76.29%；非林地面积为101384.36hm2，占23.71%。

2.2.1林地构成

林地面积中，有林地259498.64hm2，占79.56%；疏林地1071.71hm2，占0.33%；灌木林地58494.54hm2，占17.93%；未成林造林地3551.72hm2，占1.09%；苗圃地25.37hm2，占0.01%；无立木林地1797.65hm2，占0.55%；宜林地1734.76hm2，占0.53%；林业辅助生产用地0.25hm2。

2.2.2林地类别

公益林地面积167376.28hm2，占林地面积的51.31%。其中：重点公益林面积57338.02hm2，占公益林地面积的34.26%；一般公益林面积110038.26m2，占65.74%。重点公益林中，包括国家级公益林52423.09hm2，地方重点公益林4914.93hm2。

商品林地面积158798.36hm2，占林地面积的48.69%。其中：重点商品林40283.62hm2，占商品林面积的25.37%；一般商品林118514.74hm2，占74.63%。

3　林地动态变化情况

将林地变更调查成果与原林地落界成果进行对比分析，可以看出新平县林地变化的情况和特点。

3.1地类变化

在变更间隔期内，新平县林地面积净增加4961.59hm2，其中：新增林地面积8770.19hm2，减少林地面积3808.60hm2。林地各地类净增、新增、减少的变化情况详见表1。

表1　新平县林地地类变化情况表

3.2林地类别的变化

由于新平县在林地保护利用规划林地落界成果形成后，又对公益林区划界定成果进行了部分调整，因此本次林地变更成果显示，公益林地的空间布局、规模发生了变化，导致各林地类别的面积发生了变化。

3.2.1公益林地变化情况

在变更间隔期内，公益林地面积净减少2017.94hm2，其中新增141.16hm2，减少2159.1hm2。详见表2。

表2　新平县公益林地面积变化情况表

3.2.2商品林地变化情况

新平县间隔期内商品林地总量净增加6979.53hm2，其中：新增9773.04hm2，减少2793.51hm2。详见表3。

表3　新平县商品林地面积变化情况表

3.3林地保护等级的变化

由于地类和林地类别的变化，导致林地的保护等级相应地发生变化。在变更间隔期内，共有13205.00hm2土地的林地保护等级发生变化。详见表4。

表4　新平县林地保护等级变化情况表

4　林地变化原因分析

4.1林地和非林地的地类转化情况

新平县间隔期内有3808.60hm2林地转化成非林地，同时有8770.19hm2非林地转化为林地。详见表5。

表5　新平县林地转入转出面积统计表

4.2地类变化原因分析

全县共有14847.53hm2林地和非林地发生了地类变化，主要变化原因有造林更新、调查因素、毁林开垦、占用征收、树种更新等。各具体变化原因导致地类变化的面积和百分比详见表6。

表6　新平县林地地类变化原因统计表

4.3林地保护等级变化原因分析

新平县共有13205.00hm2林地的林地保护等级发生了变化，各具体变化原因导致地类变化的面积和百分比如下：造林更新导致林地保护等级发生变化的面积5115.87hm2，占38.74%；树种更替导致变化的面积205.76hm2，占1.56%；森林抚育导致变化的面积105.75hm2，占0.84%；规划调整导致变化的面积382.71hm2，占2.71%；占用征收林地导致变化的面积571.16hm2，占4.26%；毁林开垦导致变化的面积210.48hm2，占5.58%；灾害因素导致变化的面积15.08hm2，占1.88%；自然因素导致变化的面积119.85hm2，占1.47%；调查因素导致变化的面积6478.34hm2，占44.31%。

5　林地保护利用成效

通过对林地变更成果的分析可以看出，在变更间隔期内，新平县的林地保护利用取得了显著成效。

5.1造林绿化成效显著，林地面积显著增加

间隔期内，共有8770.19hm2非林地转化为林地。按变化原因分析，因造林更新而导致地类转化的面积为5042.58hm2，占转化总面积的57.5%，而全县增加林地面积为4961.59hm2，表明造林更新已成为林地增加的第一因素。由于高度重视造林绿化工作，保证了造林成效，为完成林地保护利用规划的林地保有量、森林保有量目标打下了坚实的基础。

5.2大力推进天保工程，严格控制森林采伐

森林采伐是森林利用的主要方式之一，也是林地变更中林地地类变化的常见因素。但此次林地变更成果显示，新平县因森林采伐导致林地地类变化的面积为零，表明全县对森林采伐的管理较为严格。新平县属于国家天然林保护工程实施区，禁止天然林的商品性采伐，新平县高度重视采伐管理工作，严格控制人工林和天然林非商品性采伐的方式和强度，采伐后及时更新不欠帐，并通过抚育和加强管护使其迅速郁闭成林，保证了森林面积的稳定增长。

5.3严格林地审批管理，加强使用林地控制

新平县每年的占用征收林地定额为350hm2，但间隔期内因占用征收林地而减少的林地面积仅为632.83hm2，年均158.21hm2，为定额的45.2%。经过政府和相关部门的共同努力，严格把控征占林地用地审批程序，保障工程建设项目节约集约使用林地，少占和不占林地，使得用全县间隔期林占用征收林地面积相对较小。对于因工程建设项目使用而减少的林地，及时通过异地植被恢复造林达到占补平衡，确保林地面积稳中有增。加大对非法使用林地行为的查处力度，使非法使用林地现象得到了一定程度的遏制，对林地保护起到积极的作用。

5.4利用现代科技手段，提高林地监管水平

新平县充分利用计算机技术与“3S技术”，针对不同的项目活动建立了一系列基于地理信息系统技术的管理系统，包括森林资源管理系统、林权管理系统、公益林管理系统等，把林地保护利用规划的林地落界成果直接纳入到这些系统中，完善林地地籍管理制度，对林地利用进行动态监测，及时、准确地掌握全县林地保护利用动态变化及规划实施情况，发现、纠正和处理违反规划的行为，为政府决策提供便捷、有效的服务，接受社会对规划实施情况的监督，提高了林地管理能力，对林地保护利用给予有力的支持。

6　林地保护利用存在的问题

6.1林地“一张图”的使用和管理不够重视

根据全县林地年度变更调查的情况，林地管理方面仍存在一些问题，体现在县林业主管部门尚未重视对林地“一张图”的使用和管理，林地经营管理资料不规范，造林、采伐、工程建设使用林地的资料与林地“一张图”管理衔接不够，主动管理能力不足，及时掌握林地变化的工作仍不到位，造成林地更新困难。在林地变更成果中最直接的反映，就是在变更间隔期内公益林地面积净减少2017.94hm2，包括重点公益林地面积净减少202.56hm2。

6.2各部门规划相互衔接不紧密

新平县各部门分别编制了土地利用总体规划、县域经济社会发展规划、林地保护利用规划、城镇建设规划、农业发展规划、产业发展规划等，但都各自为战，相互衔接不紧密，造成规划的重叠与矛盾，对土地的利用缺乏综合考虑与布局，带来林地的确认、使用等一系列问题。本次林地变更成果显示，因调查因素导致的地类变化面积达6580.82 hm2，因规划调整导致地类变化的面积为402.95 hm2，二者共占地类变化总面积的47.0%，表明规划衔接对林地变更成果影响较大。规划的相互冲突，对保持林地的稳定性非常不利。同时，地类的变化也带来林地保护等级的变化，使得林地分级保护政策难以落实到位。

6.3集体林地的管理难度较大

新平县林地分布面积大，其中87.9%为集体林地。集体林区林农交错，林权制度改革完成后，农民对涉林法律法规的掌握不够，导致部分林农对林地使用存在随意性，非法变更林地用途的情形时有发生。本次变更成果显示，因毁林开垦导致的地类变化面积为827.94 hm2，因此而导致的林地保护等级变化面积为210.48 hm2。

6.4乡（镇、街道）林业站管理体制不顺且力量薄弱

在机构改革中，由于乡（镇、街道）基层林业站的撤并，林业专业人员不能专心从事森林资源管理、监督、指导林业工作，使作为林业根基的乡镇林业站的能力被大大削弱，造成监管缺失，导致部分毁林开垦、乱占林地、违法采石、采砂等行为不能得到及时发现和制止。

7　林地保护利用建议

（1）提高基层林业部门的管理能力。要实现林地“一张图”的管理，县级林业主管部门、乡（镇、街道）林业站是主要的力量。建议规范地方森林资源经营管理档案的建立与管理，成立专门的林地管理机构，专人负责林地的变更工作。要求从事林地管理的人员要及时掌握林地变更的信息，掌握和提高地理信息系统等信息技术的使用水平，使得林地“一张图”的管理落到实处。

（2）开展“多规合一”衔接工作。开展“多规合一”衔接工作，使各类规划相互衔接，使林地确实边界清楚、利用方向明确，使政府的各类规划能全面落实。规范林地的管理属性，明确管理部门的责任，促进林地的有效保护与利用，确保林地的稳定性。

（3）加强林业法律法规的普及宣传。进一步加大林业法律法规的宣传教育工作，充分利用报纸、电视、专题讲座、墙报专栏、标语、印发资料等形式，加大宣传力度，让群众、企业知法懂法，自觉地遵守法律法规。特别要加强集体林权制度改革相关政策的普及宣传，让山区群众明晰自己对林地权利和责任，避免林地的非正常流失和逆转。

（4）加强乡镇林业站建设。理顺乡（镇、街道）林业站的管理体制，确保职工的专业性和稳定性，加强职工培训，提高基层林业站队伍素质，增强管理能力，确保林地保护利用规划落到实处。

［1］梅青.全国林地“一张图”大数据时代的经典力作［EB/OL］.http:/WWW.greentimes.com/green/news/ yaowen/hxw/content/2013-10/23/content_235974.htm.

［2］云南省林业调查规划院大理分院.云南省新平彝族傣族自治县森林资源规划设计调查报告［Z］.2011.

［3］新平县人民政府.云南省新平彝族傣族自治县林地保护利用规划（2010-2020年）［Z］.2012.

［4］云南省林业厅.云南省林地年度变更调查操作细则（试行）［Z］.2014.

S750

B

1004-7743（2016）03-0022-05

2016-04-08