“全托管”：破解“谁来种地”的难题——南通农业生产“全托管”经营服务的实践与思考

黄鹤群

“全托管”：破解“谁来种地”的难题——南通农业生产“全托管”经营服务的实践与思考

黄鹤群

内容提要：建设现代农业，首先要解决好“谁来种地”的问题。随着我国的工业化、城镇化进程的推进，农村中的许多青壮年劳动力迅速转移，进入城镇二三产业，由此带来今后由谁来种地的新问题。本文通过实地调研，发现了农村农业从业人员数量骤减、结构老化、素质较低、后继乏人等问题，总结了南通地区一些地方实行“全托管”的创新之举及其所取得的效果，为化解“谁来种地”这一难题找到了出路。“全托管”释放出了新农村发展的活力，但这一新事物还刚开始，尚需积极引导，在实践中完善发展。作者提出了增强凝聚力，延伸产业链；设施更先进，布局更科学；帮助“扶上马”，服务“送一程”；强化优质服务、加大政策支撑力度；有关部门协作联手，科学指导；完善保险制度，防范农业风险等对策措施的建议。

谁来种地草根创举实践完善对策建议

务农重本，国之大纲。建设现代农业，首先要解决好“谁来种地”的问题。这些年来，农村的劳动力老龄化很快，特别是随着工业化、城镇化的深入推进，农村中的年轻农业劳动力迅速地向城镇转移，有的还成为“空心村”，农业经营格局正悄然发生着重大变化。习近平总书记在江苏视察时提出：“再过十年、二十年，谁来种地？一人耕之，十人聚而食之，欲天下无饥，不可得也。这的确不是杞人忧天。”最近，我们在农村开展调研，欣喜地发现，南通草根农民创建的“全托管”模式，较好地解决了这一深层次的难题。

一、问题的提出：年轻的农业劳动力向城镇大量转移，加剧了农业从业人员的老龄化程度

农村青壮年劳动力迅速向城镇二三产业转移，这本是优化产业结构、增加农民收入的有效举措。但过度地转移也带来农业从业人员数量偏少，老龄化程度加速提升，今后由谁来种地的新问题。从调研情况看，南通农村的农业从业人员呈现如下特点：

1.农业从业人员数量显著下降

据统计，2006年，南通市农业从业人员为133.93万人，到2014年底，农业从业人员仅为66.66万人，占常住农村人口的9.1%。留守的这部分农业从业人员中，超过60%的人员是兼带种田的农民。即大多数时间在外务工，农忙时回来务农几天后就走。他们把农业作为自己的“副业”。如东县大豫镇大同村总人口为6150人，20岁至60岁之间的人为2732人，其中留在农村仍在种地的只有256人，只占这一年龄段的9.37%；外出务工的1584人，占57.4%；从事务农、务工以外职业的有892人，占32.7%。由此可看出，真正留在农村从事农业的人员已不多。

2.农业从业人员的年龄结构老化

2006年，南通全市农业从业人员平均年龄为54.3岁，60岁以上的占47.8%。到2014年，农业从业人员平均年龄为59.2岁，60岁以上的占56.4%。如东县大豫镇大同村60岁以上的老人1871人，占30.4%。20岁以上仍在农村种地的有1457人，其中60岁以上的人有1201人，占82.4%；20至60岁之间的只有256人，占全村种地农民的17.6%，占20至60岁这一年龄段人数的9.37%。

农村的农业从业人员除老龄化程度较高外，农村妇女占比高。2006年，农村的农业从业人员中，女性占比为62.3%，至2011年上升到68.4%。

3.农村的农业从业人员整体素质较低

南通市农村的农业从业人员平均受教育时间维持在6.12年左右，低于全市农村劳动力9.84年的水平。农村的农业从业人员在科技素质上，掌握产中技术较多，产前、产后环节技术知之甚少；知道生产技术较多，加工、经营及管理方面知识了解很少。在经营素质上，传统种植养殖方面的农民占到近90%，农产品加工型、服务型方面的农民仅占2%左右。

4.农村的农业从业人员后继乏人

在调查中，我们发现，农村青年初高中生除考入高等院校、中高职学校外，毕业后大都选择留在城镇就业，80后、90后的毕业生很少愿意到农村务农的。即使是原来留在农村的青年，也总是千方百计地跳出 “农门”，走向城镇务工。由组织部门选派的大学生村官，有的只是到农村“镀金”，一有机会便离开农村，人称“飞鸽牌”，真正愿意扎根农村务农的可谓是凤毛麟角。

所以，农村中大量农业劳动力离土离乡，使村庄空心化、人口老龄化趋势越来越明显。这种越来越快的转移步伐，使农村里留下的是“386199部队”。六七十岁农民是种地的中坚力量，八九十岁在田里干活的不稀奇。长此以往，“谁来种地”成为躲不过、绕不开、回避不了的问题。

二、草根的创举：种地请“保姆”，农民安心做“甩手掌柜”，化解了“谁来种地”的矛盾

近年来，南通各地以深化农业经营体制创新为动力，在实践中积极探索，培育新型农业经营主体，按照“农户提供土地，由服务组织全程经营，收益协商共享”的思路，积极地探索“全托管”等社会化服务的方式，不断推动现代农业发展，形成了自己的特色，如今在南通农村广受追捧。

农业生产“全托管”源自于南通农村的草根创举。所谓“全托管”，是指由专业化的服务组织为农村无力种田、无暇种地的农民提供从播种到收割乃至农产品上市销售等贯穿于生产和经营全过程的服务。人们形象地说，种地请“保姆”，农民安心做“甩手掌柜”。

“全托管”服务规模少则200亩，多则数千亩。截至2014年底，全市由农机（农业）服务组织、农机手、种田大户、家庭农场主、村干部等多元主体发展而成的“全托管”服务主体有569个，2014年服务耕地面积达30.45万亩，为7.11万户老弱病残或外出从事二三产业农户提供贴心的“保姆式”服务。“全托管”经营模式发展势头很猛，也受农民欢迎。2015年上半年，全市新增“全托管”服务主体693个，新增服务面积23万亩。

这种“全托管”的农业生产服务模式有别于传统农业的经营方式：

表1　2012-2014年南通市农业生产“全托管”发展趋势

1.全程化的系统服务

近年来，南通市以现代农机装备为基础的专业化“全托管”服务，实行统一耕种、统防统治、统一收割，包揽了所有生产环节，已由“片段式”服务向系统的“全程化”服务方向发展，符合现代农业所有特征元素。全程化的系统服务还体现在农机、农艺、农资相结合；产前、产中、产后相衔接；质量、安全、品牌相融合；政府、市场、农户相关联的“四位一体、协调一致”的服务新模式。

2.机械化的作业服务

“全托管”一个明显的标志就是全程机械化替代了农村劳动力，实现了机耕、机播（插）、机防、机收等全程机械化作业。据统计，全市“全托管”等规模作业经营主体拥有插秧机3435台、占全市总保有量的30.23%；全托管”经营主体建设烘干中心46个，拥有烘干机械180台，日烘干能力2160吨，辐射面积18万亩。

3.专业化的技术服务

“全托管”经营主体是具有一定软实力的专业团队，是具有资质的“田保姆”。“全托管”经营者不仅拥有科学种田的技能，还具备了生产经营的各种机械化设备、组织管理能力，知晓各种相关政策法律法规，把服务与新技术、新机具、新农艺紧密结合起来，发挥出了1+1＞2的效应。

4.高效化的共赢服务

实行“全托管”服务有“实物型”和“货币型”两种模式。前者就是指农民的收益通过实物来体现，即农民将自己的承包地交给“全托管”服务主体去全过程打理，农民每亩支付1200—1450元的托管费，服务主体向农民承诺农作物的保底产量，收获物全部归农民。也有的在双方签订协议书时商定，农民支付每亩的托管费后，服务主体向农民移交承诺农作物的产量，多余部分归服务主体，缺少部分由服务主体赔偿。后者的“货币型”模式是指农民的收益主要通过货币形式来体现。即农民将土地交给服务主体打理后，每亩可获得托管收益1200元左右，但所有的收获物则归服务主体，其可贵处在于让种粮者和拥有土地承包权的农民都有利可图。我们对如皋市“全托管”与农民自种稻麦的效益进行了对比分析后看到，农民自种稻麦的每亩成本支出需1196元，可“全托管”的经营主体只需支出954元；农民自种稻麦的每亩收入1860元，净收益可得664元；可“全托管”后的经营主体收入为1953元，净收益为999元。由此可知，“全托管”稻麦的效益明显高于农民自种稻麦的效益。

5.多元化的主体服务

农机大户、种植大户、家庭农场、农民专业合作组织等各类主体都可以成为“全托管”经营主体。值得一提的是，“全托管”已成为年轻人驰骋希望田野的梦想舞台，让我们看到了未来农业生产经营后继有人的希望。由于委托的农民与经管的服务者双方都能得益，一些80后、90后的年轻人，特别是 “农二代”“新农人”，也踊跃参与到“全托管”服务中去，成为新一代的职业农民。

三、良好的效果：“全托管”服务，既兼顾传统农业又适应现代农业，有效地化解了未来“谁来种地”的难题

南通市近年来的实践证明，农业生产“全托管”取得了显著的成效，释放出了新农村发展的活力，蕴藏着巨大的潜能，深受广大农民的欢迎，成为人们关注的焦点。

1.化解了“谁来种地”的难题

在新形势下，不少乡村出现了这样一种情况，一些高龄农民有承包地但无力耕种，如不解决这一问题，南通市700万亩耕地中，至少有二三十万亩的土地无人耕种，农地的“非农化”“非粮化”，甚至抛荒倾向日益严重，这给粮食安全生产带来了很大的隐患。与此同时，农村和城镇的年轻人想到农村创业，可惜没有用武之“地”，施展不开抱负。有了“全托管”服务，既化解了“谁来种地”的矛盾，又能适应不同的农业生产力水平，既兼顾到了传统农业，又适应了现代农业，解决了高龄农民有田无力种地，年轻人有力无田种地的问题。

2.保障了粮食产量质量双安全

“全托管”经营主体规模经营、科学种田，有效防止土地抛荒、土地非农化非粮化倾向，保证粮食种植面积不减少，且能保证粮食高产增产，从而有效支撑国家粮食安全战略。据统计，2014年“全托管”服务的田块，粮食单产水平高于周边农民田块的10%左右，增产粮食3.6万吨，为粮食“十一连增”奠定了基础。统一的管理，使得粮食品质安全得到保证。在省政府表彰的全省种粮售粮大户中，南通市有7位榜上有名，其中，5人为全托管经营主体负责人。

3.实现了种地农户与经营主体双赢

“全托管”不但稳定了粮食生产，而且让农民和经营主体各得其所。2014年，南通市569个“全托管”经营主体的年总纯收入为11835.2万元，平均每个主体年纯收入达20.8万元，平均每亩收益388.7元。同年，直接增加农民收入3.48亿元，其中，农民被反聘劳作增收4752万元。农民将土地委托给“全托管”经营主体打理，除拿到从土地里可得到的净收入以外，还可以摆脱土地的束缚，从事二三产业，获得资本性、工资性等收入，提高收入水平。朱锦荣是启东市锦荣农机合作社社长，他从全托管服务中尝到甜头。2013年，他所从事的服务面积已达2500多亩，周边的老百姓从中获得的直接收益达100多万元，而他支付出的机收、机工、工人工资60多万元，再减去其他成本，净收入达100多万元，这不比办工业企业差。启东市合作镇农民黄新，他有2.5亩粮田，以“货币型”的方式全托管给了种粮专业户朱井荣，双方签订协议长达5年，黄新每年每亩拿1000元的固定现金收益。他说：“托管后我什么都不管了，安心在外工作，实际上自己有双份收入。”。海安县角斜镇农民陈兆全也算了一笔账：“家有9亩地，一熟稻子一熟麦。托管后，麦子收入抵交托管费，而一熟水稻的收益就是额外的净收入。2014年，我‘不劳而获'净得1万多元，腾出来的时间用于做生意，又挣得三四万元钱。”

4.缓解了生态环境的压力

“全托管”服务组织在生产经营中具有规模化、集约化、专业化、标准化生产经营的优势，这不仅提高了生产资料采购的议价能力，降低了生产成本，而且全面实现了秸秆机械化还田等综合利用，减少了秸秆焚烧，缓解了各地的环境压力。由于“全托管”服务组织采用粮食烘干设备，推广使用生物质能源，不但减少了粮食的霉变，还节约了能源，减少了废气等污染物的排放。托管田块在使用农药时，做到控时、控肥、控药、控害，次数比普通农户少30%，减少了过度喷洒农药对环境的污染。实现农产品品质安全和环境保护的目标。

5.实现了适度规模服务的新模式

“全托管”服务有利于连片规模经营，适宜大中型机械作业，便于科学施肥、施药、灌溉管理，减少农业用工量，探索出一条适度规模服务的路子，解决了土地规模散碎不易集中连片的规模经营难题。南通市通过削除田埂堤坝、填平废沟呆塘，新增标准化农田6000多亩，年增粮食6000多吨。

6.迎合了外出打工农民离土不离乡的意愿

全托管服务模式，使农民对土地的承包权、经营权和收益权保持不变，实现了农民本地种田、外出打工两不误、双收益。南通市通过全托管服务，过去一度被束缚在土地承包上的农民被“解放”出来，有的进城打工，有的开店经商，有的开拓市场，其收入大大超过了种田的收益。同时，还解决了一部分年老体弱、丧失劳动能力农民的利益保障。

7.有利于充分应用农业新技术、新品种、新理念，提高农业发展水平

由于大力推进“全托管”服务，新理念、新技术、新品种在农村得到了普遍推广和应用，农业发展水平也有了很大地提高。例如，启东、海门等县（市）“全托管”服务主体采取试种膜下滴灌技术，使水稻获得成功，吸引了更多合作社要求尝试通过这种技术种植水稻或玉米；如东县如泰粮食种植合作社建设防虫网水稻生产基地，发展品牌大米，亩均产值近万元，带动了周边群众的积极试种；通州区石港镇所形成的“全托管”主体集群现象，5家全托管专业组织相互竞争，促进了全托管服务产业的不断壮大，而今业务已延伸到“跨区全托管”。

“全托管”符合南通农村现阶段的生产力水平与老百姓的认知程度，也完全符合习近平总书记提出的“培育新型农业经营主体”的要求，具有普适性、复制性和推广性。南通的做法引起中央和省的关注，江苏省委政策研究室专门来南通调研，省委领导、农业部韩长赋部长赴南通视察，都给予了充分肯定。“全托管”写入了中办发［2014］61号文件中加以推广。省委省政府关于全省“八项工程”推进情况的督查通报认为，南通农业生产“全托管”经营模式，提升了农业社会化服务水平。

四、实践的思考“：全托管”释放出了新农村发展的活力，尚需积极引导

1.“全托管”服务模式具有明显的优势

“全托管”服务模式具有明显的优势。土地是农民的命根子。“全托管”服务经营方式，在保持土地承包权、经营权不变的情况下，还实现了规模化生产，保障了粮食生产安全，具有明显的优势。

（1）全托管经营优于“订单服务”、“跨区作业”等模式，实现了全程化服务。当前，一些地方开展“订单服务”、“跨区作业”等模式，其服务内容多为单一的生产环节服务。对被服务农户而言，不能覆盖作业全过程，只能起到辅助作用，农户仍需通过一定的劳作方能完成。“全托管”服务与之不同，即把农户所有的作业过程包揽下来，农民无需劳作，或在家悠闲，或外出从事二三产业，实现了由“阶段式”服务向“全程化”服务的拓展，其优势十分明显。

（2）“全托管”经营优于土地流转模式，最主要的是不改变土地的用途。“全托管”经营模式与土地流转有很大的不同。土地流转特别是工商资本流转土地，仅着眼于资源的整合，而“全托管”经营模式则侧重于为农户提供专业化的服务，是有资质的“田保姆”。实际上，农户将土地流转出去后，失去了经营权，种什么，怎么种，完全由经营者作主。在大多数的情况下，经营者为了追求利润，其经营的土地未必是搞农业，多数转变土地性质从事非农产业和“非粮化”生产，有的甚至进行“非农化”建设。而全托管经营，仅是服务，不会改变土地的性质，主要经营内容是粮食作物。

（3）“全托管”服务的收益形式可由农民自由选择，不会因追逐利润而竭泽而渔或闲置搁荒土地。“全托管”服务的收益形式分为实物型和货币型，农民可自由选择何种收益形式。其经营模式只有服务好了才有收益，因此要维持健康发展，必须提高服务要求，不可以唯利是图。而土地流转经营模式绝大多数以土地流转费体现，经营者为追逐利润，要么竭泽而渔，要么闲置抛荒。

2.“全托管”经营要在实践中不断完善发展

“全托管”不仅解决了新形势下农村发展的诸多难题，而且实现了土地集约化、规模化经营，释放出新农村发展活力，优化了基本农田空间布局，腾出了土地空间，赢得了发展先机。但这一新生事物，还需不断完善发展。

一要增强凝聚力，延伸产业链。“全托管”服务不能仅仅满足于从种到收的全过程服务，还应该拓展、延伸服务，积极培植品牌，开拓营销市场，注重优质农产品的商标注册和认证工作。根据现代农业产业布局，落实好种植茬口，满足农民的需求。无论是“实物型”的还是“货币型”全托管，都要增强凝聚力，延伸产业链，从生产、加工、销售等环节，推进生产标准化，通过规范生产流程、采用先进技术、提升农产品质量、加大农产品营销推介力，实现品牌化。

二要更新软硬件，布局更科学。要结合“十三五”现代农业发展规划，因地制宜制定具有可操作性的“全托管”发展规划。要按照产业规划统筹兼顾，科学布局。要加强道路、泵站、供电、河道、水系等基础设施建设，不断改善“全托管”生产经营条件。各地所建的烘干中心，要站在全局的角度上合理布局，使其既能实现均匀有效辐射，又能避免重复浪费。

三要帮助“扶上马”，服务“送一程”。要鼓励青壮年农民以 “全托管”为平台创业投身现代农业建设。对有愿望开展“全托管”服务的对象进行专题培训，将其引上农民职业化的道路。要帮助经营主体解决创办过程中的实际问题，帮其 “扶上马、送一程”，推动其提高经营管理水平，拓宽服务项目，服务更多农户，创造更好效益。

3.“全托管”经营需要政府和社会的大力扶持

一要强化服务，加大政策支撑。实行“全托管”经营后，政府要密切关注“全托管”服务组织，要制定政策，加以扶持。南通市针对“全托管”服务组织发展中出现的一些问题，因势利导、规范操作，出台了多项政策性措施进行积极的帮扶。2015年，市县两级财政拿出了1200万元资金，用于“全托管”服务组织的贴补和粮食烘干设备的添置，对“全托管”经营主体提供农药、化肥等集中配送渠道。各地对新评定达到省星级合作社给予资金补助和工作奖励，对农机合作社机库、维修点建设给予补贴等。同时，政府要发挥财政资金引导作用，对“全托管”发展实行以奖代补。

二要推进协作，做好业务指导。农业、农机部门要加强协作，做好业务指导、督查考核等工作。要优化整合支农涉农项目，在农业高产创建、农机购置、合作组织建设、新技术推广、科技入户等方面优先扶持“全托管”经营主体。其他相关部门也要结合自身职能，支持“全托管”发展。

三要完善保险，防范农业风险。农业是特殊的弱质产业，与天气等自然因素高度相关，风险频率高、年度间分布不均衡。所以，监管部门要鼓励和支持农业保险创新，做到既能降低风险和成本，又能提高理赔服务的质量，以最大的宽容度来对待创新和创新可能带来的问题。要加大力度推进农业保险制度改革，探索建立农业保险再保险制度及巨灾风险保险体系，研究制定面向“全托管”经营主体更为优惠的保险条款。政府要加大保费补贴的幅度，以确保农民能够增收，构筑和谐社会。

四要大力扶持，培养新型职业农民。要打破城乡传统的“二元结构壁垒”，实现城乡人才相互流动，即在鼓励农村劳动力进城务工成为新市民的同时，也要鼓励城镇农业人才到农村这个广阔天地里经营农业，使之成为新型职业农民。政府要重视、扶持新型职业农民的教育和培养，制定教育计划、拟定培训方案，为职业农民提高自身素质提供有效的培训与教育服务。要创造系统的学习环境和良好的培训条件，使之接受全面系统的农业教育，使之不仅传承好农业文明、农业文化，还要提高科学种田的技术和农业经营水平，成为与时俱进的新时代职业农民。

1.陈昌军：《农业经营方式突破的实践与思考》，群众网2015年10月25日。

2.徐燕：《通州区粮食生产“全托管”的现状及对策》，《农业装备技术》2014年第4期。

3.徐桂华、陈志国：《粮食生产“全托管”调查》，《中国老区建设》2014年第9期。

［责任编辑：徐元明］

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1009-2382（2016）01-0069-05

黄鹤群，南通市委原副秘书长、研究室主任 （南通226018）。