民间资本参与积极性不足PPP发展尚需破解融资难

民间资本参与积极性不足PPP发展尚需破解融资难

刘尚希：中国财政科学研究院院长 赵福军：国务院发展研究中心对外经济研究部副研究员

樊轶侠：中国财政科学研究院资源环境研究中心副研究员 周景彤：中国银行国际金融研究所主管、研究员

PPP改革在中国用3年走完了国外二三十年的发展历程。截至今年4月底，全国入库的PPP项目达到8042个，总投资达9.3万亿元，PPP项目覆盖也由5个行业扩大到13个行业。在快速发展的同时，PPP模式也面临着融资难、缺少退出机制等难题待解。民间固定投资的参与如何能更加顺畅，是值得关注的话题。为此，本刊特辑四位相关领域专家为民间资本发展建言献策，以飨读者。

改革迟滞导致民间投资的“挤出效应”

问：当前，民间投资持续下滑成为焦点问题。请您具体分析一下原因。

刘尚希：过去，民间固定资产投资与全社会固定资产投资基本保持同步，2016年以来，两者分道扬镳，民间投资快速下滑，不仅增速下滑，而且在全社会投资中的占比也同时下降。出现这种“拐点”现象，是长期积累的结果，并非宏观经济环境突变导致的，所谓“病来如山倒”，其病因早就种下了。民间投资前两年随着全社会投资且行且走，尽管投资增速都下来了，但基本同步。而现在的迹象是对改革的信心不足，与国资投资不同，民间投资的未来预期收益率与改革的相关度更高，失去改革大环境这个基本支撑，导致了民间投资加速下行。

从2005年颁布“非公36条”以来，促进民间投资的政策文件接二连三，加起来至少有几十个，但政策多，难落地。这是为什么？缺少支撑政策落地的体制机制。任何政策，要落实好，必须有相应的体制机制作为必要条件。如果缺少这个必要条件，任何好的政策，都会变异为“叫好不叫座”。当前民间投资下降最显著的是在第三产业，远远低于全社会投资。由此不难发现，与第三产业投资相关的体制机制改革也是最为迟缓的。如铁路交通、市政设施、教育、养老、医疗卫生、科技、文化等领域，民间投资难以进入。混合所有制改革、与事业单位体制改革内在关联的公共服务体制改革、投资体制改革以及金融体制改革、行政性垄断体制改革等等，其进展都不尽如人意。体制机制不变，政策再多也难以达到我们预期的效果。

减税降费、激励性补贴、降低成本等解困式的政策措施，只能解决眼前的困难，维持当前的生产经营，而投资却要有长期打算，是由未来预期引导的，只有改革，才能真正改变未来预期。与其说国有投资对民间投资产生了“挤出效应”，倒不如说是改革迟滞导致了对民间投资的“挤出效应”。

赵福军：当前，民间投资下滑，既与短期内的经济形势紧密相关，又与经济增长动力转换、经济发展模式转变有关。影响民间投资的短期因素主要包括以下几个方面：

一是市场需求不景气与成本上升并存，影响民间投资的积极性。从消费看，目前虽然消费呈现平稳增长，但难以有大幅增长。从出口看，去年全年和今年1～4月出口负增长。消费、出口的现状，加上劳动力、土地、环境等要素成本上升，挤压企业利润空间，直接影响投资增长。

二是经济下行压力影响民间投资对未来的预期和信心。消费、出口与投资相互影响。消费、出口等需求不景气，直接影响投资增长。而投资面临下行压力，又会影响消费、出口增长。经济下行压力越大，市场竞争越激烈，民间投资面临更大的压力与挑战，影响未来的预期与信心。

从长期看，分析民间投资下滑的原因，应从我国经济增长动力转换、经济发展模式转变角度认识。改革开放以来，我国主要依靠投资、出口作为经济增长的动力，制造业和房地产是民间投资的重要领域。改革开放以来近30年出口高速增长带动制造业快速发展，近十年房地产快速发展，有助于民间投资增长。目前，出口形势严峻，传统产能过剩，房地产市场出现结构性分化，北上广等一线城市房地产投资可能有所增长，二三线城市的房地产投资可能仍将面临较大下行压力，而新兴产业目前在发展之中，还没有占制造业主导地位，不利于民间投资增长。我国经济增长从依靠投资、出口作为主要动力向新动力转换，民间投资正在寻找新空间，适应经济增长动力转换。当前，民间投资下滑，可能是经济增长模式转变、经济增长动力转变过程中的必然现象。

樊轶侠：民间投资下滑的原因在于：一是融资成本高，没有能力投。二是经济下行期，民间企业缺乏好的投资项目。受宏微观市场环境的衰退和颓势的影响，企业不敢贸然追加投资、增加产能，谨慎性观望情绪较浓。三是资源和要素价格扭曲，民间投资盈利难度较大。无论是土地、资本，还是水、电、气等，要素资源配置的权力仍有很大部分掌控在政府手中，价格双轨制、产权模糊不清等现状降低了资源配置效率。

周景彤：今年以来民间投资增速下滑比较明显，引起了各方面的高度关注。根据我的观察，民间投资增速放缓主要有四个方面的原因。

第一，经济下行是民间投资增速下滑的大背景。大型企业、国有企业相比较，民营企业对宏观形势的波动更加敏感。随着这几年经济下行压力的不断增大，市场环境趋紧，民间投资受到的影响也十分明显。

第二，实体经济投资机会少，投资回报率低。受需求下降、成本上升等因素影响，近几年我国实体经济的投资回报率持续下降，制造业资本回报率（ROE）从2006年的6.7％下降至2015年的5.4％。与此同时，房地产业投资回报率较高，吸引了大量社会资金流入，许多非房地产企业纷纷进军房地产。而民间资本主要的投资去向是制造业，近年制造业投资回报率的低迷，从而使得民间资本投资下滑。

第三，近年越来越多的民间资本选择“走出去”，漂洋过海寻求更多投资机会。民间资本向外走，那么自然国内投资就少。

第四，体制机制问题。相关促进民间经济发展的政策落实不到位，民间资本和国有资本在市场竞争中尚存在许多不平等现象。比如行业进入壁垒，虽然国务院有相应的鼓励社会投资进入重点领域的文件，但是能源、电信等垄断型行业，对于民营资本而言，始终难以进入。

PPP项目加快落地给民营资本增加投资机会

问：市场普遍认为，PPP项目能否切实落地是扭转民间投资增速下滑的关键所在。对此，您认为PPP项目落地成效如何？

刘尚希：政府与社会资本合作（PPP或简称“政社合作”）是扩大民间投资的重要途径，但这也是最难的一种投资方式，比起单一的国有投资和民间投资，这是一种合作投资，合作提供具有公共性的城市基础设施、公共服务。合作从来都是比单干难度大，尤其是在公共领域与政府进行合作。

应当说，社会资本包括民间资本对政社合作的热情很高，从一些地方举办政社合作项目发布会的情况来看，盛况空前，投资者参会积极性极高。这说明投资者想投资，我国当前整体上“不差钱”，资本相对过剩，所谓“资产慌”的说法也证明了这一点。但同时，举棋不定的也相当多，这说明，政社合作中的各种不确定性阻碍了项目落地。

赵福军：我国为加快推进PPP项目落地，国家相关部委出台了一系列有助于PPP项目落地的政策，地方也积极响应并推出相关政策措施和示范项目。总的来说，社会资本在积极参与，PPP项目正在落地之中。

樊轶侠：在各方的共同努力下，PPP相关政策日趋完善、发展环境逐步优化、签约状况得以改善，“飘着”的PPP在逐步落地。2016年一季度PPP继续快速发展，取得了丰硕的成果。截至2016 年4月，财政部PPP入库项目7110个，投资需求82750亿元，其中已有352个项目进入执行阶段，签约金额已达4954亿元。从项目示范级别来看，财政部和省级示范项目的签约占比高达37％，其中近三分之一的财政部示范项目进入执行阶段，较去年不足20％的境况明显改观。由此可见，在财政部和省级政府的力推下，社会资本的观望情绪得以消除，参与力度逐步加大。

但是签约和实质性开工之间可能还有时间差。总体上看，PPP在政策实操层面越来越成熟，落地项目也越来越多。

周景彤：公私合营（PPP）作为近年来逐步兴起的开放式融资模式，能够更加迅速地满足项目融资需求，具有独特的优点。在当前，推进PPP项目融资是解决我国大型基础设施建设不足、增强政府资金撬动能力、增加民间资本投资的重要渠道。PPP项目加快落地，势必会给民营资本增加投资机会，但不能因此就说PPP项目落地是扭转民间投资增速下滑的关键。

近两年，我国政府推出了很多PPP项目，相关部门也专门建立了PPP项目库，但是这些PPP项目的落地情况依然略显暗淡。数据显示，政府推出的PPP项目落地率仅约为21.7％，民间投资在PPP项目上持谨慎态度。另外，PPP项目落地还存在另外一个现象，国有企业的中标率高于民间资本，这并不是说民间资本没有进入PPP项目的竞争中去，而是国有企业在项目获得上更有优势。

政府与社会资本合作面临着多重不确定性

问：影响PPP项目落地的根本原因是什么？

刘尚希：政府与社会资本合作面临着多重不确定性，收益结构、风险结构、融资结构、产权结构、交易结构等都具有不确定性，若涉及到道路交通、供水供气供热、污水垃圾处理、教育、医疗卫生等不同行业领域，其不确定性就呈现为叠加状态。要化解这种不确定性，一要靠完善的法律和政策，二要靠政府职能的转变和政府管理方式的改进和提升，三要靠双方的诚信意识和契约精神。显然，这几个条件目前并不完全具备，这使得政社合作热度高，而项目真正落地却不易。其实，从中不难看出，要加快政社合作项目落地，同样离不开政府自身改革和相关体制机制的改革。

政社合作应作为一种制度安排和制度创新来考虑，而不仅仅是视为扩大民间投资的一种政策手段。只有这样，才能坚定民间投资与政府合作的信心。

赵福军：我个人认为，影响PPP项目落地的原因包括政策、法律、体制机制完善程度、风险与不确定性、项目本身的收益水平等。但影响PPP项目落地最根本原因是PPP项目未来面临的风险与不确定性。社会资本参与PPP项目时不仅会考虑投资成本、未来能获得的收益，还会考虑PPP项目面临的风险。虽然PPP项目未来可能有不错的收益，但如果面临较大的风险，社会资本不敢进入。尤其是PPP项目期限比较长，会面临政策风险、环境风险、项目运营风险和市场风险等各种各样风险。

樊轶侠：原因在于，推广PPP确实还存在着若干困难，主要体现在：一是PPP项目资源配置的合理性、合规性仍有所欠缺。二是风险分配合理化存在困难。尽管财政部等部门文件明确建造、融资、运营等风险由社会资本承担，但风险分配存在情景性、关联性、复杂性。各地政府自身专业能力、谈判能力以及项目收益水平等方面都存在差异，很难做到各种情形下合理、适度地分配风险。三是定价和调整机制难以完善。PPP项目提供的是公共产品和公共服务，这就意味着应坚持“盈利不暴利”原则，但实操中量化是非常困难的。四是PPP融资难、融资贵问题依然存在。五是社会资本担心PPP项目受政治因素影响。PPP项目期限一般都很长，由于信息不对称，社会资本对PPP存在的众多不确定性及政府信用心存戒备，尤其担心“新官不理旧账”的政府换届风险。六是工作协调推进难。相关部门在项目立项、规划等方面，形成了固化的行业运作思路和习惯，PPP作为一项体制机制创新，实施时难度和阻力很大。

周景彤：第一，市场环境问题。PPP项目难以落地的根本原因还是在市场环境上，如果不能保证民间资本公平公开地参与到PPP项目中，很难保证项目的推进。民间资本在融资和行业进入等方面依旧处于劣势地位，一些政府和社会资本合作（PPP）项目设定门槛较高如果无法破除这些限制和制约，政府和企业很难达成一致。

第二，政策法规问题。政策对于政府资本和企业资本合作有指导文件，但是对于PPP项目的技术、流程及合作模式等都没有明确的具体指导解释。在项目具体实施过程中，没有参照系和具体的指导意见，地方政府难免会使中央政府的政策处于架空状态。

第三，各方利益不平等问题。以国有资本为主导，民间资本为辅的模式很难调动民间资本的积极性，现有的PPP项目也很难保证民间资本从可行性研究、建设、运营全过程的参与，民间资本的权益如何受到保护，确实尚未完全解决。

第四，回报率和风险问题。PPP项目一般为公共基础设施建设，如香港红海底隧道、英国伯明翰北道Relief公路等，以周期长、回报率低、风险高为特征，因而民间资本对于PPP项目的积极性不高。

由于PPP项目周期长，在其过程中要求密集的资本投入，对企业的运营能力和资本的要求也很高，如果企业在这两方面存在一个短板，企业也只能选择退却。另外，民营企业存在融资难、融资贵问题，这对于那些在资本投入上有困难的企业而言，更是抑制了投入PPP项目的积极性。

调动社会资本参与PPP项目需多措并举

问：如何调动民间资本、社会资本参与PPP项目的积极性？

赵福军：调动民间资本、社会资本参与PPP项目的积极性，应做好以下工作：一是降低PPP项目的不确定性与风险。政府要吸引社会资本参与PPP项目，不仅要让社会资本形成合理收益的预期，更为重要的是要降低社会资本参与PPP项目中的不确定性与风险。二是做好PPP项目规划。目前，很多PPP项目是政府发起的，政府发起的PPP项目，不一定完全能满足社会资本要求。今后，要将社会资本参与PPP项目的积极性充分挖掘出来，需要做好PPP项目规划和策划，尤其要让社会资本参与PPP项目的规划、设计环节，充分发挥社会资本在PPP项目规划设计阶段的作用。另外，目前的PPP项目以单一PPP项目为主，主要是针对某项基础设施和公共设施。今后，应多规划和策划出综合性的PPP项目。社会资本能从综合性的PPP项目中找到投资回收的途径和项目的盈利点。三是加快PPP立法，为PPP项目落地提供制度保障。

樊轶侠：一是确保政府承诺、财政支出责任等方面的规范性和公信力。加快推进社会信用体系建设，可优先在PPP项目领域建立信用约束机制，严格约束政府和企业尤其是政府方面不守信行为，保障PPP项目的稳定性和持续性。

二是重视市场测试和示范效应，切实建立起合理的风险分担机制。根据风险收益对等、风险偏好、归责等原则，激励私人部门主动、有效管理风险，推动模式创新，控制政府总体风险暴露程度。根据项目情况，考虑定价的结构化设计，并建立价格与费用或成本的联动、缓冲基金等应对机制，注重收益安排的“托底限高”，防止暴利或巨亏等极端情形。探索社会资本“优先分红，优先退出”等结构化机制，为社会资本提供多元化、规范化和市场化的退出渠道。树立标杆性项目、形成引领和示范效应。优先选择盈利预期较强、前期工作较成熟的项目先行先试。

三是加大政策优惠和金融支持力度，破解PPP融资难、融资贵。积极鼓励引导养老、保险等长期性资金以及政策性金融进入PPP领域。扩大PPP引导或支持基金规模。逐步扩展预期收益质押融资、流动性支持等有限追索项目融资方式。创新各种债权、股权、担保或增信工具，推进社会资本以及银行、信托、资管等机构的积极投入。

四是加强政府内部协作，提高整体治理能力。加强财政、发改、行业主管部门等相关领域协作，促进政府会计制度、政府资产负债表、政府综合财务报告制度等财政改革工作的密切配合、协调推进，提高政府策划、谈判和规制水平。加强信息披露和社会监督，建立激励性规制体系，保持充分的独立性、专业性，加强重大事项的协调。

五是设立规范的PPP争端协调机制。协调机制的一个重要组成部分是程序性文本，解决的是程序性事项，一般不涉及实体权益的配置。主要有法律适用相关约定、仲裁条款、解续约程序条款、争端解决机制和再谈判条款等内容。

周景彤：我认为，应该从以下方面调动民间资本、社会资金参与PPP项目积极性：首先要健全政策和机制保障，使得各方能够互相平等协商。应建立健全行业准入负面清单制度和机制保障，破除PPP项目准入门槛，保证民间资本和社会资金能够加入到市场竞争中去，并且保证民营资本在合作中享受到与国有企业同样的待遇，风险和收益能够与投入相互契合。其次，要保护、维护民间资本和社会资金的合法权益。确立市场意识，用市场化眼光看待PPP项目让民间资本、社会资金看到盈利点。消除同等条件下，国有企业中标率高于民间企业的现象。建立健全市场主体信用评价体系，为市场提供更多信息，消除信息不对称所带来的潜在权益损失。再次，充分发挥第三方机构在项目中的作用。充分发挥如信用评级机构、会计事务所、律师事务所、咨询公司等第三方机构在PPP项目中的作用。最后，完善合理的投资回报机制，提高项目融资效率。