浅析上世纪60年代台湾经济“起飞”的背后原因

柴莉 李旭丰

浅析上世纪60年代台湾经济“起飞”的背后原因

柴莉 李旭丰

高度成长的年代

1962年至1972年是台湾经济发展的“黄金时代”，也有人将其称作经济“起飞”时期，国民党当局1949年自大陆败退至台湾以来在经济方面所做的种种努力，终于在这一时期开花结果了。

翻开历史可以看到，1963年岛内农业产值达到235.97亿元新台币，占台湾GDP的比重下降为26.8%；当年工业产值则占到岛内GDP的28.1%，首次超过了农业。1964年台湾经济首次出现两位数增长，财政收支一改长达14年的赤字而出现盈余，人均GDP首次突破200美元。1965年，对外贸易额首次超过10亿美元，其中纺织品超过蔗糖成为台湾最大出口产品。1966年，重工业产值比例首次超过轻工业，达到52%。1968年，制造业单项产值第一次超过农业，标志着台湾由农业经济时代跨入工业经济时代。而到1971年，台湾工业占产业结构的比重为38.94%，远超过农业的13.07%。

这一时期，外资对台湾工业化和出口扩张起了重要作用，台湾工业得到了高速发展。从1962年到1972年的10年间，工业年均增长率高达18.3%，其中制造业的年均增长率达20.1%，工业产值在台湾GDP中的比重由1960年的26.9%提高到1972年的43.8%；出口贸易额中工业制品的比重由1960年的32.3%增至1972年的84.6%。至此，台湾已建立起一个以出口加工区为依托，以轻纺、家电等加工业为核心的产业支柱。

表1　1962—1972年台湾重要经济指标（平均每年增长率）%

政策措施推动经济快速发展

台湾经济之所以能够快速发展，与台当局中部分有识之士制定的种种政策及改革措施有关。在1961年至1964年经济主管部门所实施的“第三期四年经建计划”中，作了如下的具体部署：

发展外销工业：就现有工业中挑选若干项生产规模、设备、技术及管理均能合乎或接近国际水准，其产品品质与成本可与外国竞争的行业促进其发展，将其产品逐渐转向外销市场。纺织、塑胶及原料与其制品、玻璃、水泥、造纸、三合板、炼铝及铝制品等业，以及石油化学工业均有发展可能。而外销行业中，又以利用本地原料加工制造，及进口经加工后其产值增加比例较大的列为优先，而以进口原料加工所增产值比例较小的为次优先。

发展能源工业：电力、燃煤以及石油产品等为工业发展的基础，故应配合需要，尽量利用外国援助，加强电力开发，并加强煤业调节工作，制订适当的煤价政策，使煤价合理化，以期生产正常。

发展重工业：重工业为工业发展的关键所在，其产品均属资本物资。台湾经济欲求长期稳定发展，则非发展重工业不可。但鉴于发展重工业的困难，应就资金与市场审慎筹划，就稍具基础的钢铁、机械、造船、汽车等工业谋求发展，并就机床及工具等制造，以及机械工业基本技术如铸锻、热处理等水准予以提高，并设立中心工厂，协助一般机械工业发展。

创办技术重于资本的新兴工业：台湾所需若干产品，如无线电通讯器材、西药、钟表、光学仪器等大都仰赖进口，每年外汇支出甚大。因其制造需要高度技术，故未能发展。此类产品的就业投资比例较大，为增加就业机会与减少外汇支出，可采取与外国人技术合作的方式加以发展。

除以上所列的具体发展计划外，对于企业经营方式、当局在推动经济发展中的地位，以及企业合理化与现代化的需要均有合理的策划。

制定长期经济发展计划

1965年至1968年实施的台当局“第四期四年经建计划”有下列几个特点：

已能着重较长期的经济发展趋势，故在制定此计划的同时，也设计了长期经济发展计划，实施期间为1965年至1974年。后因台当局内部及社会有部分人指责该计划缺乏“反攻复国”精神，预备在台湾作长期安定打算，虽经反复解释其内容仅限台湾地区建设而言，但最终宣告取消这部分内容。

对社会建设予以极大之重视，与经济发展并列。计划中详细列出岛内人力资源的发展、社会福利计划、城市及郊区发展计划等各章节，对台湾未来社会发展的需要及构想有切合实际的策划，所有今日岛内因经济发展所产生的社会问题及解决途径，在该计划中均曾提到。

此次计划所列的目标不单以完成若干经济增长率为限，而系针对当时台湾经济及政治环境及预料在此方面所将遭遇的问题，一一列举较为长远的目标，其中包括建立民生主义经济制度，详细说明及规范一些迄至今日仍在困扰台湾的几个问题，如保护私人企业与限制财富集中，公营与民营事业的划分，平均所得分配与社会福利设施，外资政策。在促进台湾经济现代化方面，该计划提到如何促进岛内经济结构的改变，生产设备与组织的现代化，技术知识的成长与传播。在维持经济稳定快速增长方面，列举如何维持长期经济的稳定，经济资源的充分开发与利用，经济成长的加速。在提高民众生活水准部分，提到经济发展的最后目标，如何提高生活水准，民众生活水准与军备负担等。

表2　 台湾战后早期资本形成来源

从以上所列的各个目标看，可知该计划的总目标是在台当局与民间、稳定与增长、经济发展与民众收入等各方面维持适当平衡。

面临新问题

“第五期四年经建计划”实施期间为1969年至1972年，恰与台湾经济高度成长高度稳定的时代同时结束。该计划在目标、政策与设计方法等各方面大致沿袭“四期四年经建计划”，但由于岛内经济结构多年发展后已出现相当显著的改变，由此产生若干新问题，故该计划中特别着重下列几点：⑴农业现代化问题，包括农业科技的发展、耕种面积的扩大及农业机械化、农民收入所得的提高、农业社区发展等；⑵作为台湾主要出口工业之一的电子工业已列入发展计划中，但在该计划期间已开始建设的大型炼钢厂、造船厂、部分石油化学企业则未曾列入计划之内。故此有台湾学者认为，该计划与三、四两期“经建计划”相比，缺乏开拓的眼光与较远大的计划构想，主要受现实环境的约束，过去大开大阖的开拓精神已不复见。

进入上世纪60年代中期以后，台湾主要经济类型已由农业经济转变为工业经济，由进口替代导向转变为出口导向，同时也确定了岛内工业以及整个经济的基本结构，如图1所示。

在这样一个进口—加工—出口的简单生产型态之下，台湾在开始只需要少量的外汇进口所需要的生产设备、原材料与部分资本及技术，再运用岛内少量资本及技术设厂加工，制造一些物美价廉的轻工业制品或加工品，然后出口至海外市场，赚取更多的外汇，进口更多的生产设备，设立更多更大的加工装配工厂，出口更多的产品，再赚取更多的外汇，如此循环不已。这种循环就像滚雪球一样，越滚越大。在滚雪球的过程中，岛内劳动力得到了充分就业，台当局及民众个人收入所得都得到提高，因而有更高的储蓄能力、更多的资本供应，更加强这一循环过程的运转。

这便是当时台湾的基本经济运行结构，也是促成10余年来岛内经济高度增长与繁荣的根本推动力量，是民众收入所得与生活水准不断提高的主要来源。在这一经济型态下，使得台湾能以少量的资本、简单的技术，而得到充分就业，将品质优良而价格低廉的劳动力予以充分利用，既避免了其短处，即资本缺乏与技术落后，又发挥了其长项，即拥有丰富的劳动力。这也是台湾在当时适应经济环境以求生存的最好方法。

但是回过头看，尽管这一经济型态有许多优点，解决了当时岛内经济方面的许多难题；但也包含了许多内在的、难以长期忍受的严重缺点。

首先，整个过程都是一个简单的加工过程。在这一过程中，台湾的主要贡献是劳力，再加上少量的资本与简单的技术，这是仅比纯农业经济稍微进步一点的生产型态。所生产出来的产品，由海外进口的投入要素多，岛内投入的要素少，因此生产价值很大，而民众所得很低，也即附加值低。同时也可看出台湾在国际市场所出售的是劳力，而不是像其他发达国家那样出售的是技术。也因此，进出口总额占台湾GDP的比例很大，接近百分之百。这种生产型态可以使台湾民众糊口，但不能使台湾成为一个高收入的现代进步的地区。

图1　上世纪60年代中期台湾基本经济结构

其次，这一生产型态的快速发展还为台湾带来了许多因经济结构改变而产生的新问题，其中最重要的便是农业相对落后。台当局原本采取农工平衡发展的政策，在上世纪50年代，由于农业技术的进步及实施“耕者有其田”，使得农村充满丰收的景象，农民收入所得的增加及生活的改善甚至超越城市同等级的工人。而到了60年代，情形便完全改观。

由于岛内土地面积的限制，台湾农业主要采取高度劳力及资本集约的耕作方式，即在一块固定的土地上，不断增加劳力、肥料、改良种籽、引进新品种与新产品、改良耕作技术、引进新方法与新农具、施用农药、整修及增加灌溉与排水设施、实施间作、轮作等，以增加单位面积农作物产量。这一基本政策实施颇为成功，不仅增加粮食产量及就业，摆脱了50年代初期的经济窘境，而且还为台湾赢得一定国际声誉。但后来由于农村人口不断增加及技术上无突破性的进步，单位面积产量的增长率逐渐降低，而农民个人所得的增长也远远落在城市工人之后，形成城乡收入的差距。

在工商业并不十分发达，城市化进程不太快的50年代，这种差距还不算严重。但在60年代台湾经济高度成长来临后，对劳力需求大幅上升，工资不断上涨，遂使这种城乡差距日益扩大。根据台湾行政主管部门发布的岛内民众所得资料估算，1950年每一农业人口的平均收入所得为1243元新台币，1968年增为5184元。同一时期非农业人口的平均所得由2175元增至12687元新台币。农业每人所得在18年间增加了3.2倍，而非农业每人所得则增加了4.8倍，使农业每人所得占非农业每人所得比例由1950年的57%，降至1968年的42%。如在农业所得上加入农村得自农业外的所得，则比例前者为75%，后者为65%。

这种现象引起了几个问题：（1）乡村劳力大量流向城市。这本是经济发展的自然现象，也是受欢迎的，问题在于流出者多为生产力高适应力强的年轻劳力，老弱则留在农村，使农业生产力降低，农业改革及现代化困难；（2）农村缺乏劳力，工资上升，而以机器替代劳力又无法快速进行，由于成本高而农产品价格又不稳，遂使农村发生废耕及放弃收获的现象；（3）在农业遭遇困难及农村与城市个人所得差距不断扩大的情形下，引起农村社会的不满及农民普遍负债。

这种农业问题在上世纪60年代前期经济刚刚开始快速发展时即已出现端倪，但未为台当局有关部门及时查觉。直到60年代中期以后，问题已严重到非解决不可之时，台当局终于在1969年11月发布了“新农业相关规定”，以求降低农业生产成本与提高农民收入所得，其中共包含了14点重要措施。

1970年3月，台湾国民党召开“第十二届第二次会议”时以此纲领为基础，通过了“现阶段农村经济建设有关规定”，共列出10项基本政策。根据这些文件，台当局相关部门采取了几项重要措施，包括降低肥料价格、推行农业机械化、建立农业金融策划委员会、改进农产品运销制度与设备等。但这些纲领并未得到基层部门认真贯彻实施，所采取的措施或者执行不力，或者未能在期内充分发挥效果，对农业问题解决效力不彰。

筹备发展重化工业

由于岛内工业发展顺利，在这一时期台当局对工业发展并无成套新政策出现，仅为一些枝节性措施，但有两件代表相反政策的措施值得一提。一为1966年12月依照香港自由贸易港的环境，设立高雄加工出口区，即在高雄港附近划出一个地区，由台当局投资建立生产所需要的设施，欢迎海外前来投资设厂，所有机器原料进口与产品出口均不受台当局关税、岛内税及外汇管制办法的约束，其所生产的产品也不得在岛内销售。因为可以利用台湾低廉劳力及各种投资便利，故海外前来投资建厂者甚为踊跃，后来又增加设立了楠梓与台中两个加工区。

但一些台湾学者事后认为，由于所有这些投资几乎全部为小规模大量使用劳力的简单加工业，除可增加普通劳力的就业外，对台湾经济发展无论在技术、资金、管理、贸易及对外收支及与岛内经济部门的关联等各方面均无显著利益；而且由于其也属于加工业，在60年代后期与岛内其他加工业发生劳动力使用的竞争，实际上是一无意义的措施。在以后经济迈向进一步发展情形下，此类加工区便逐渐趋向消失了。

另一政策措施为代表重工业发展政策的大型炼钢厂——“中国”钢铁公司（简称中钢）的设立。在60年代中期及后期，一方面由于岛内工业发展已有令人满意的进展；另一方面则由于军备上的需要压力日增，大规模发展重工业的主张逐渐抬头，但部分海外经济学家及台当局主管官员则根据古典学派经济理论，坚持按照要素赋与及比较利益原则，认为台湾应继续发展劳力密集工业，即当时流行的加工业。在热烈争论中，台当局并未宣布明确的政策，使加工业在现实环境下继续迅速扩充，但最高决策方面则已默默进行重工业的发展规划部署，而酝酿10多年的所谓大钢厂、造船厂及石油化学工业建设也在着手推动中，不过未获得各方面的真诚支持，进度甚慢。但无论如何，已足能代表未来台湾工业发展方向的重大转变。在筹建大钢厂的同时，发展汽车工业也被列为经济发展重点之一。

至于金融物价等方面，除1963年前后证券市场因投机活动产生巨幅波动，1968年前后由于农产品歉收与工业联合独占力量加强而引起物价较大波动外，可说十分平稳，没有出台任何重大政策措施。但另一方面，台当局曾在这一时期对有关机构做过重大调整。其中最重要的是1967年6月设立全岛安全主管机构，由台湾地区最高领导人直接主持。该机构设立的真正目的虽未明白宣布，但据了解，与大陆1964年试爆原子弹成功后对国际均势及台湾国际地位产生不利影响有关，这使台当局认识到“反攻大陆”再无可能，唯一能做的便是加速经济发展。因此自1967年起，在岛内推行所谓“九年国民教育”便成为加速经济发展的第一步，同时还决定走以建设大钢厂为中心的发展重化工业道路。

在财经方面也有两个重要机构方面的调整。一为行政主管部门所属经济合作主管部门的改组。由于美国政府援助已于1965年结束，早在1963年9月，台当局便将负责运用美援及全盘经济设计与经济计划的行政主管部门所属美援运用主管部门改组为经济合作主管部门，1969年为全力推动经济方面的改革，又设立财政经济金融有关机构，由蒋经国担任该机构负责人，以加强该机构的职责及功能。

另一机构上的重要新措施为1968年3月设立赋税改革主管部门，以求对税收进行全面改革，拓宽财源。但该机构仅存在两年，期间曾对税制提出过若干修改意见，而对于赋税改革的焦点，即税务行政的改革则未涉及，故收效甚微，与原先希望相距甚远。该机构随即于1970年撤销，未尽事宜由财政主管部门于同年7月设置“税制委员会”接办。