和谐社会视域下农村代课教师问题研究

2016-08-23梁发祥刘文华

西南交通大学学报(社会科学版) 2016年4期

梁发祥刘文华

关键词：和谐社会；农村教育；代课教师；弱势群体；政府责任

摘要：在我国农村教育领域存在着代课教师这一特殊群体，他们除具有弱势群体的一般特征外，还具有工资收入极低、其他经济来源不足，社会身份地位尴尬、职业提升空间狭窄，心理矛盾焦虑、易产生职业怠倦，权利长期受损、利益表达渠道不畅等特征，属典型的社会性弱势群体。解决农村代课教师问题是和谐社会的价值诉求，是调动代课教师工作积极性和创造活力的需要，是实现社会安定有序的现实要求。要全面彻底解决农村代课教师问题，各级政府应该承担主体责任，给予代课教师充分的制度伦理关怀，正视代课教师问题，让其进入决策程序并提供可靠的财政支持。

中图分类号：C912.82

文献标志码：A文章编号：1009-4474（2016）04-0096-09

Abstract： In the field of rural education in china， there is a special group of substitute teachers. In addition to the general characteristics of disadvantaged groups， they have very low wage income， insufficient economic sources， awkward social identities and positions， limited career promotion space， and psychological conflict anxiety， which lead to occupational burnout and obstruction of communication channel with their impaired rights. Solution to the problems of rural substitute teachers includes the pursuit of the value of the harmonious society and mobilization of the enthusiasm and creativity of substitute teachers as well as achievement of social stability and order. Governments at all levels should face the problems of substitute teachers， take the main responsibility， establish institutional systems， and take them into consideration in the decisionmaking process， and provide reliable financial support.

中国共产党第十八次代表大会报告指出：“社会和谐是中国特色社会主义的本质属性。要把保障和改善民生放在更加突出的位置，加强和创新社会管理，正确处理改革发展稳定关系，团结一切可以团结的力量，最大限度增加和谐因素，增强社会创造活力，确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安。”社会难免出现弱势群体，对弱势群体的基本生活和正当权益予以特殊保障，使他们能够享受社会发展成果，是国家和社会的主要责任，是社会文明进步的基本标志，也是社会和谐的重要体现。正如恩格斯所说：“社会主义的发展要使所有人共同享受大家创造出来的福利”〔1〕。代课教师是目前农村教育领域存在的弱势群体，国家有责任解决他们的困难，这也是构建社会主义和谐社会的内在要求。

一、农村代课教师是特殊的弱势群体

弱势群体又称社会弱势群体、社会脆弱群体、社会边缘群体，一般指丧失劳动能力或缺乏独立生活能力的社会福利制度中的“依赖人群”，是任何时代任何社会都存在的不幸者，这种弱势群体属于生理性弱势群体，其弱势地位一般不是社会不公而直接导致的。改革过程中出现的“弱势群体”，“并不是由于主观方面的低下或缺陷造成的，而是由于来自各种客观条件（自身或社会环境）的限制，在权力和权利方面、发展的机遇方面、生活的物质条件方面，不具有任何优势的人们”〔2〕。这种弱势群体属于社会性弱势群体，其出现与社会不公直接相关，他们常常有较强烈的被剥夺感。农村代课教师①属于社会性弱势群体，他们又具有自身的独特特征。

（一）工资收入极低且其他经济来源不足

代课教师作为教育行业的劳动者，本应获得与其付出和贡献相匹配的劳动报酬，然而，由于他们不具有正式教师的身份及事业编制，始终没有获得相应的工资及福利待遇。代课教师的职业劳动报酬主要是工资收入，目前实行“谁招聘，谁支付”的政策：县聘代课教师（指由县级教育行政主管部门招聘的代课教师）的工资由县级财政统筹发放，乡聘和校聘代课教师（指由学区或学校招聘的代课教师）的工资主要由学区从公用教育经费中开支。不论是县级统筹还是学区自筹，代课教师与公办教师的工资待遇差距都非常大。根据《西部农村代课教师问题研究》项目组（该项目指2013年度国家社科基金西部项目《西部农村代课教师问题研究》，以下所有调研数据及访谈资料均来源于该项目研究）对甘肃省10个县300个样本的调查，2013年，甘肃省代课教师每月平均工资为815.37元，其中月工资最低的仅为200元，而同期甘肃省教育行业人员月平均工资3818.08元，为代课教师的4.68倍。绝大多数代课教师的工资水平与教龄、学历等因素没有关系，有些具有二三十年教龄、获得大专甚至本科学历且具有教师资格证的代课教师和初高中刚毕业且无教师资格证的年轻代课教师在工资待遇方面没有差别，即使教学能力非常突出，教学成绩非常优秀，都不会因此而晋级提薪。

除工资收入外，代课教师通过其他方式和途径能够获取的收入也非常有限。工作日期间代课教师的时间全部用于教书，他们只能在周末、节假日和寒暑假通过农业生产劳动或出外打工赚取收入补贴家用，但由于受各种因素制约，所获取的收入往往是微薄的。代课教师绝大多数是当地农民，本人或家庭成员都有承包地，工资之外的主要收入源于种植业所得。正常上班期间，农业生产劳动主要依靠父母、配偶或子女承担，在周末、节假日和寒暑假，绝大多数代课教师参加自家承包地的农业生产。

在项目组调研过程中，经常看到一种现象，同村大片相连的田地里种植着同样的作物，代课教师家的庄稼在长势方面往往不如其他农民的，收成也常常低于他人。究其原因，主要在于：一是代课教师家庭大多经济拮据，没有足够资金购买农药、化肥及现代化的农机设备，农业生产投入不足。二是代课教师平时上班，没有足够时间参与农业生产，而周末、节假日和寒暑假往往又不是农作物田间管理的最佳时节，经常因误了农时而减产。有一次，笔者在甘肃Q县访谈一对代课教师夫妇，那天是星期天，他们利用休息时间给自家小麦喷了农药，傍晚时分下了一阵雷阵雨，对于半干旱地区的Q县来说，此时的雨水对农作物生长非常有利，农民都为这场祈盼已久的降雨欢欣鼓舞，但这对夫妇却充满了愁怅，在交谈中得知最近小麦发生病虫害，其他农民选择天气晴朗的日子喷了农药，由于他们夫妇均为代课教师，平时没有时间喷农药，只能等到双休日，但现在刚喷的农药会被雨水冲刷掉，不但浪费了农药，难以有效防治病虫害，还会导致小麦减产甚至绝收。三是由于代课教师长期从事教学工作，其体力及种植技术比不上长期在田间劳作的农民。另外，有些代课教师还利用周末、节假日和寒暑假出外打工赚取报酬补贴家用，但由于体力和技能等方面的原因，在劳务市场上他们很难与其他农民工竞争，所获报酬也往往低于其他农民工。可以说，在学校里代课教师绝大多数是教学能手，但在学校外他们既不是种田能手也不是致富能人，往往沦为村里最贫困的人。

（二）社会身份地位尴尬且职业提升空间狭窄

身份指个人在社会中的位置，是一个人社会地位的象征，每个人都不能离开身份而存在。根据马克斯·韦伯的社会分层理论，一个人的身份可根据其经济收入、拥有的权力和社会声望等要素予以确定。进入成年阶段，建立在职业基础上的社会地位成为身份的一个重要方面，正如美国社会学家波普诺所说：“在现代社会中，职业是一个人拥有的最重要的社会地位。”〔3〕作为一种职业，教师象征着某种社会地位和身份。代课教师与公办教师一样承担着教学和学生管理工作，但因为他们不具有事业单位编制，无法取得合法的教师身份，社会地位和身份十分尴尬。

长期以来，政府及教育管理部门、学界和代课教师自身，对于代课教师的社会身份认识始终存在着混乱：一种观点认为代课教师是农民。因为从户籍属性来看，代课教师的身份属于农民，他们和其他农民一样承包集体土地，他们在价值观念、风俗习惯、文化认同、生活生产方式上和农民高度相似。还有一种观点认为代课教师是教师。因为从职业属性来看，教书育人是代课教师的主业，他们把绝大多数时间和精力用于教育教学工作，虽然农业收入也是家庭的主要生活来源，但务农只在工作之余进行，是业余工作。从代课教师的自我认同感来看，由于受学校文化的长期熏陶和对教师职业的热爱，代课教师更愿意把自己看作具有教师职业身份的文化人以区别于普通农民，学生家长及农村社会也在某种程度上认同他们的教师身份。因此，代课教师就有了“农民中的教师和教师里的农民”这样一种尴尬的身份。

从现实来看，代课教师承担着农村教育的职责，理应是农村教师队伍的重要组成部分，但他们没有正式教师身份和相应的经济福利待遇，走出校门后依然是农民，他们成为农村教师队伍中的特殊群体。在项目组调研过程中，多数代课教师（主要是年龄大、教龄长的代课教师）不愿承认自己代课教师的身份，无论是在访谈过程还是他们呈交给上级部门的材料中，他们都以民办教师自称。之所以出现这种心态，原因在于：一方面，国家对民办教师通过“民转公”形式予以解决，代课教师以民办教师自居，反映出他们希冀以民办教师身份转为正式教师的愿望；另一方面，教育部2006年第6次新闻发布会上王旭民提出“预计在很短的时间内，将把余下的44.8万人中小学代课人员全部清退”，代课教师害怕被清退而不愿承认自己代课教师的身份。作为代课教师的聘用及管理者——基层政府及教育管理部门，对代课教师的身份认知也存在茫然和混乱。如在甘肃J县调研时，代课教师提供了一份多年的工资领取表，表中对于代课教师就有民请教师、民办教师、代课教师等多种称谓。职业身份是现代人安身立命的根本，人们往往会因为职业身份丧失或变化而产生紧张、惶恐、迷茫、痛苦、忧郁、不安、挣扎、无奈、憧憬等心理紧张状态，这种紧张状态就是“身份焦虑”，焦虑的实质是害怕因失去自身身份地位而得不到相应的生活保障、他人尊重和个人尊严。对于代课教师而言，其产生身份焦虑的主要原因在于：就职业地位而言，在学校中处于正式教职工之下，缺乏应有的话语权，在社会上的影响力不足，难以实现自我价值和成就自身事业；就经济地位而言，经济待遇低于正式教师、农民和农民工，养家糊口的经济压力很大；就社会声望而言，他们经常被贴上“不合格”教师的标签，经常遭到公办教师的轻视，甚至会受到来自学生及家长的不尊重。总之，代课教师在与公办教师进行比较时，常常会产生对自己所从事职业的怀疑、否定和挫败的情绪。

让绝大多数代课教师既无奈又无望的是，他们希望像民办教师一样转正的目标难以达到②。在教育部提出清退代课教师的政策后，各地也通过考试等方式转正了部分代课教师，但有些地方由于指标名额太少且条件又十分严苛，绝大多数代课教师的转正希望非常渺茫。

甘肃省从2010年开始，在选拔普通高校毕业生到农村中小学任教的过程中安排一定的代课教师转正名额，但报考条件比较严苛且指标名额很少。2010年甘肃省人力资源和社会保障厅、甘肃省教育厅、甘肃省卫生厅、甘肃省财政厅、甘肃省农牧厅《关于选拔普通高校毕业生到农村中小学任教和到乡镇卫生院基层兽医站工作有关问题的通知》规定：“必须是2003年9月25日以前聘用，在我省农村公办中小学（含县镇学校）连续代课，现仍在教师岗位，1965年6月30日以后出生，具有国民教育系列大专以上文化程度，取得教师资格证，无违反国家政策和法律法规记录，政治表现良好，在教学工作中做出突出成绩，身体健康的县聘代课人员。”这种招考条件一直沿续到2014年，2015年的报考条件取消了对年龄上限的限制。

在甘肃G县调研时，一位代课教师展示了自己写的一首诗：“工农兵商皆致富，唯有代老师，命运多舛，时运不济：八四年前转民师，一零年后限岁数。中间我欲往何处？”此处反映的正是代课教师招录中所设定的年龄限制现象，这些年龄偏大的代课教师在“民转公”时由于工作年限太短而没有达到转正条件，而现在又由于年龄太大而不符合转正招考条件。解决代课教师的政策不完善及代课教师提升空间的狭窄由此可见一斑。

（三）心理矛盾焦虑而产生职业怠倦现象

焦虑主要是人在面对外界环境的潜在危险时出现的一种不确定和无依无靠的感觉，常常表现为恐惧、不安、紧张、忧虑等情绪反应。“在罗洛·梅看来，焦虑乃是‘人对威胁他的存在、他的价值的基本反应。罗洛·梅所说的威胁，可能与危及个人生存的因素有关，如疾病、灾难、死亡的危险有关，但也可能与生命有同等价值的信念和理想有关，如地位、名誉、自尊、求知、事业等等。只要个人主观上认为某个价值受到威胁，人就足以产生极度的焦虑体验。”〔4〕焦虑会影响到人的生理功能的正常发挥，也会打击人的心理结构、歪曲人的意识、危及人格，使人丧失对人生价值的追求。付出与回报失衡、社会身份地位尴尬及转正无望等现实导致了代课教师出现矛盾焦虑的不良心理状态。代课教师虽然经常抱怨待遇太低，但现实中许多代课教师又难以果断选择离开这一岗位，可以看出他们在“去”“留”抉择上存在着犹豫不决的矛盾心理，因为这直接关系到他们的前途命运。

《西部农村代课教师问题研究》项目组的调查数据表明，在问及“如果不能转正或涨工资，您是否愿意继续当代课教师时”时，12.67%（38/300）回答愿意，58.33%（175/300）回答不确定，29%（87/300）回答不愿意。在甘肃Z县调研时，几十名代课教师仍然在为争取代课教师的身份而奔走，原因是县教育局在聘请他们任代课教师时没有发文，虽然一直在代课教师岗位上教学，但现在地方政府不予承认他们县聘代课教师的身份。这也反映出代课教师这份工作成为食之无味弃之可惜的鸡肋，就像一位代课教师所说：“现在继续干吧，工资实在太低了，而且转正又没有希望，可要是自己不干了，万一以后有什么好的政策，那不是更吃亏嘛！总的一句话，选择干或者不干都很难。”可见，代课教师不仅因为目前的经济状况、社会身份地位而矛盾焦虑，他们更为未来前途命运的不确定而迷茫。代课教师的这种心理焦虑也引发了职业倦怠现象，出现情绪倦怠感、人格解体及极低的成就感等心理或行为表现。这些不仅影响到代课教师自身的身心健康，进而也会影响学生健康人格的培养。

（四）权利长期受损而利益表达渠道不畅

《中华人民共和国教师法》规定教师应享有获取报酬待遇权、民主管理权、进修培训权等基本权利，其中获取报酬待遇权是指“按时获取工资报酬，享受国家规定的福利待遇以及寒暑假期的带薪休假”的权利，福利待遇则包括医疗、住房、退休等方面的待遇优惠。代课教师与公办教师一样承担着繁重的教育教学工作，理应享有《教师法》规定的基本权利，但现实情况是代课教师的合法权益没有得到应有的保护。

就拿最基本的报酬待遇权而言，代课教师的平均工资远远低于当地正式教师的工资水平，代课教师的工资也低于当地最低工资标准。根据甘肃省人民政府2013年《关于调整全省最低工资标准的通知》规定，2013年甘肃省的最低工资标准为三类地区1080元/月（小时最低工资11.4元），四类地区1020元/月（小时最低工资10.8元），而课题组调研的10个县属于三类地区和四类地区，代课教师的月平均工资为815.37元，没有达到当地的最低工资标准。代课教师工资没有达到当地最低工资标准的现象具有普遍性，2015年3月24日，《安徽日报》（农村版）以《灵璧代课教师月薪二三百——他们呼吁县政府依法执行“最低工资标准”》为题对灵璧代课教师工资低于最低工资标准的现象进行了报道〔5〕。同年4月14日，该报又以《工资太低代课教师心寒——全椒县部分学校不执行最低工资标准遭投诉》为题对全椒县的这一现象进行了报道，文章指出，该县的最低工资标准为每月860元，而代课教师现在每月工资只有690元，扣除270多元的“五险”，实际拿到手的不到420元〔6〕。

在获取报酬待遇方面，代课教师的医疗、住房、退休等方面待遇也没有得到任何的落实，民主管理权和进修培训权的保障更加薄弱。在调研中，在回答“除了工资外，是否还有其他补助”时，15.67%（47/300）的代课教师回答有，而84.33%（253/300）回答没有。在回答“学校有没有给您发放过福利”时，23.33%（70/300）回答发过，而76.67%（230/300）回答没有。而通过进一步了解，他们所谓的福利主要指教师节学校发放的少量慰问品，并非医疗、住房、退休等方面的待遇。近三年来参加校外培训次数人均仅081次，且培训费用的7541%由个人承担。单位缴纳医疗保险的仅占233%（7/300）、失业保险的仅占167%（5/300）、养老保险的仅占6%（18/300）、住房公积金的仅占033%（1/300），工伤保险及生育保险的没有。

当公民的权利得不到保障或合法权益受损时，就需要通过法定利益表达渠道积极维权。我国已经建立了人大、政协、信访、对话及新闻传媒等多元化公民利益表达机制和权利诉求制度，为公民权利诉求提供有效的渠道和制度化保障，发挥着协调各方利益、化解社会矛盾、彰显社会公平正义的功能。为了改善经济待遇、获得正式教师地位及实现转正梦想，代课教师一直通过各种途径表达着权利诉求，但对于代课教师而言，这些制度化的利益表达存在着渠道不畅的现实。

人大制度与政协制度是公民最主要的权利诉求表达渠道，通过人大代表或政协委员的提案议案、社情民意等方式和途径可以使代课教师问题引起相关部门注意并进入决策层面。但由于代课教师尴尬的身份，现实中他们既不能以农民身份也不能以教师身份当选为人大代表或政协委员，没有机会利用人大代表或政协委员身份来为本群体利益呼吁，其他身份的部分人大代表及政协委员为代课教师代言，为代课教师问题的解决发挥了重要作用，但毕竟他们绝大多数没有机会深入代课教师之中了解他们的真实现状、真实想法及真实需要，难以准确分析问题所在症结并提出行之有效的解决措施。

信访制度是我国公民利益表达及权利保障比较直接且独特的途径，是政府掌握民情民意、了解公民愿望、解决公民特别是弱势群体问题的有效渠道，发挥着底线性权利保障和社会安全阀的作用。代课教师也经常通过信访渠道表达利益诉求，但结果往往是被拦访截访或被重新批回当地政府及部门办理，最终效果并不理想。在调研过程中，甘肃M县几位曾经到北京上访的代课教师说：“好几次在半路上被抓回来，乡上也经常派人跟踪他们。”部分地方政府领导认为代课教师的上访行为是一种影响社会和谐稳定局面的“不法”行为，上访的代课教师是制造麻烦的人，甚至被称为“刁民”。由于代课教师与其他上访户不同，他们在上班期间有比较严格的管理，出去上访的机会并不多。由于害怕上访影响稳定或影响政绩，教育部门也给代课教师所在学校下达严格控制代课教师上访等集体行为的要求。

平等交流权是公民进行权利诉求或维权时与党政机关、单位组织及其领导平等对话、平等协商和平等谈判的权利，各级党政机关、单位组织及其领导本应为公民提供平等的交流权，倾听他们的心声，感知他们的困难、痛苦和无助，以对人民负责的态度积极解决他们的诉求。但现实情况是，代课教师能否享有这种平等交流权，完全取决于各级党政机关及单位组织领导个人的素养及认识，很多情况下代课教师无法获得这种平等交流权。在甘肃J县调研时，代课教师都在表达对新任县长的感激之情，因为这位县长给代课教师一个当面陈述意见的机会，并在听取代课教师待遇后做出按照省上规定的最低标准工资执行工资的决定。但相当多的代课教师没有这么幸运，他们也想尽办法去找当地党委政府及相关部门领导反映情况，但往往是被生硬的拒之门外。在甘肃W县，许多代课教师在诉说他们想尽办法见到县长反映问题后，县长的答复竟然是“这就是你们的命，你们还是认命吧”。

传播媒体是弱势群体在信息时代的重要利益表达方式和渠道，通过媒体的报道可以扩大社会公众的知情范围并引起党委政府以及全社会的关注重视。不可否认的是，在代课教师问题上媒体发挥了重要作用，就是由于媒介的报道才使得这一群体及其面临的问题更加清晰地暴露于公众视野并进入决策议程。因此，代课教师非常渴望媒体记者为他们呼吁。当然媒体主要通过对特殊个案进行报道，利用悲情化的表达来引起领导重视和舆论关注。之所以出现这种情况，“主要是因为其正常的公民诉求管道要么堵塞、要么短路所致”〔7〕。

另外，大多数代课教师在交通不便、信息闭塞的落后农村地区工作和生活，很难及时了解有关代课教师的政策信息，这就导致了少数代课教师在权利诉求问题上的盲目性。在各种权利诉求效果不佳的情况下，一些地方的代课教师也出现了采取罢课、静坐等极端方式来表达利益诉求的现象。

二、解决代课教师问题是构建和谐社会的题中之义

（一）解决代课教师问题是社会主义和谐社会的价值诉求

构建和谐社会是建设有中国特色社会主义的本质要求，公平正义是社会主义和谐社会的本质、基石和核心价值取向，关注弱势群体正是公平正义原则的重要体现。构建社会主义和谐社会的首要任务是要协调各种社会群体之间的利益，解决社会公平正义缺失问题，使全体社会成员共享改革发展的成果。弱势群体同样为社会发展贡献了自己的力量，根据社会主义和谐社会的核心价值要求，他们应该充分享受改革发展的成果和红利，但由于受众多因素影响，弱势群体却极可能成为社会转型代价的承担者。对于农村代课教师而言，虽然现在属于人数相对较少的一个弱势群体，但并不能因为人数少而忽视他们的权益保障。代课教师沦为弱势群体的现实，也表明和谐社会建设还存在着盲点。只有充分观照代课教师的权益诉求，赋予代课教师合法的教师身份，不断改善代课教师的待遇，让他们过上富裕幸福的生活，才能体现社会主义和谐社会的优越性。这既是社会主义国家的责任，也是现代文明社会的标志。

（二）解决代课教师问题是调动他们工作积极性和提升幸福感的需要

构建社会主义和谐社会，需要调动和激发全体人民的创造活力和积极性，使每个社会成员各尽所能、各得其所而又和谐相处。以人为本是社会主义和谐社会的核心，要促进人的全面发展，形成人人平等发展、充分发挥聪明才智的社会环境。幸福民生是和谐社会的基本动力，而要真正实现幸福民生，最本源和最基础的是解决好人民的切身利益问题。

代课教师是中国特色社会主义事业的建设者，是推动中国农村特别是西部农村地区基础教育事业发展的重要力量。代课教师之所以能够在农村教师岗位上几十年如一日的坚守，最主要的原因在于他们对农村教育和学生难以割舍的深厚情感。在建设和谐社会的今天，不能让因经济上贫困、社会身份地位尴尬且内心焦虑不安的代课教师成为世人的笑柄，更不能让人们形成是因为他们无能才从事代课教师职业这一错误的认识，对代课教师问题的漠视是对教育本身所倡导的“仁爱、服务与奉献”精神的最大亵渎。随着我国经济社会的全面发展与农村教育改革的不断推进，代课教师必将退出历史舞台，这也是教育发展的必然趋势，但对中国农村基础教育做出重要贡献的代课教师面临的问题不能无限期拖延和搁置。

因此，各级政府和社会各界必须要高度重视并尽快妥善解决代课教师问题，只有这样才能消除代课教师的后顾之忧，调动他们从事教育工作的积极性，最大限度激发他们的创造活力，促进农村教育事业全面健康发展，促进社会主义和谐社会的构建。

（三）解决代课教师问题是实现社会安定有序的现实要求

社会主义和谐社会建设要以社会稳定为基础，不可否认的是，弱势群体的存在会在一定程度上影响到社会的和谐稳定。由于社会弱势群体是一个在社会性资源分配上具有经济利益的贫困性、生活质量的低层次性和承受力的脆弱性的特殊社会群体〔8〕，社会风险最容易在社会弱势群体身上爆发，并构成危及社会稳定、影响社会和谐健康发展的隐患〔9〕。健康良好的社会心态是建设和谐社会的重要心理资源，党的十八大报告也特别强调要“注重人文关怀和心理疏导，培育自尊自信、理性平和、积极向上的社会心态”。弱势群体容易产生心理失衡等不良社会心态，成为影响和谐社会的潜在不稳定因素。因此，在构建社会主义和谐社会的进程中，必须高度关注弱势群体并及时有效解决他们面临的各种困难，要把对弱势群体问题的解决上升到关系社会稳定的认识高度。如果对弱势群体的权益长期忽视或者处理不当，有时会迫使他们采用非理性甚至是极端的方式来引起国家和社会的重视。

据《南方周末》报道，2013年3月，云南省出台了对中小学代课教师进行补偿的政策，要求代课教师自证教龄。因缺乏证明材料，从教25年的58岁代课教师程兴贵高喊“我有证人，我有证据”，从50米高的瀑布跳下自杀身亡。虽然上述事例不具有普遍性，但它所引发的问题值得深思。从某种程度上说，程兴贵的自杀行为加重了和他具有共同命运的全国代课教师群体对未来前途命运的担忧。建设安定有序的和谐社会，要尊重每个公民特别是弱者的尊严，充分保障他们的合法权益，避免弱势群体采用极端方式吸引社会关注的悲剧发生。代课教师之所以成为弱势群体，其主因是社会结构性所致，他们具有强烈的社会分配不公平感和不公正感。在调研中，当回答“国家对您是否公平”的问题时，3.67%（11/300）回答公平、11.33%（34/300）回答说不清、49.67%（149/300）回答不公平、35.33%（106/300）回答很不公平。因为面对付出与报酬相背离的现实，代课教师的负面情绪和消极情绪的产生在所难免，其不良情绪还会对学生学习、生活和心理健康产生负面影响。

三、全面解决代课教师问题必须发挥政府的作用

代课教师的产生与我国20世纪80年代以来的教育体制直接相关，各级政府特别是地方政府应该承担解决代课教师问题的主体责任。

（一）各级政府理应承担解决代课教师问题的主体责任

政府作为公共部门，其主要目标在于促进社会普遍利益的实现。及时援助并解决弱势群体的基本生活问题，保障社会弱势群体的合法权益，降低社会弱势群体的被剥夺感，是政府的法定责任与义务。代课教师的产生有特殊的历史和社会根源：一是上世纪80年代中期，政府解决民办教师问题之后我国农村地区师资短缺的困难并没有完全消除，一些地区特别是老、少、边、穷地区和基层学校不得不继续聘用临时性的代课教师；二是一些地方政府因财政紧张，不得不大量聘请成本低廉的代课教师。各级政府是农村基础教育发展的主体，无论是在教师编制与教育资金的配套方面，还是在教育政策的落实方面，都负有不可推卸的主体责任。

从现实来看，代课教师不是少数人的个人问题，而是一个复杂的社会问题。现实中，也有一些热心于公益的组织或爱心人士对代课教师提供资金等方面的救助，这些组织和个人所发挥的只能是“补充”作用。代课教师问题解决的主体责任在于政府，这也是政府维系公共利益的职责使然，正如德沃金所说：“政府最基本的责任就是要保护社会中每个人，特别是那些无法保护自己的人的利益。”〔10〕各级政府部门必须积极主动地承担这一责任，通过妥善解决让代课教师感受到社会公平。

（二）各级政府应该给代课教师以充分的制度伦理关怀

伦理关怀是从人类伦理学的角度对人的生活和生产以及思想状况的关注，也是对人的尊严适应本质要求的生活条件和思想条件的肯定，在最大范围上也是对人类的解放和最大限度的争取自由的一种态度〔11〕。“所谓制度伦理是指一定的制度赖以建立和存在的伦理基础，以及制度中所蕴涵的伦理追求、道德原则和价值判断，亦即制度中的伦理。制度伦理的基本含义是制度的合道德性。”〔12〕制度伦理也就是在制度关怀的基础上加入伦理的环境，使普通的有关怀性质的制度升华成一种具有人文色彩的关心，使得对弱势群体实施的制度伦理关怀更人性化、合理化，针对性更强，有效性更持久〔13〕。就代课教师问题而言，各级政府理应坚持制度伦理关怀，在认可代课教师历史与现实贡献、考虑代课教师现实需要的基础上，积极主动地制定解决代课教师的政策法规，而不是把代课教师当作影响社会和谐稳定的不安定分子，或者采取放任态度任其自生自灭。这不仅是每个代课教师的愿望，也是整个社会对实现社会公平正义、健康有序发展目标的呼唤。

（三）各级政府应该正视代课教师问题并让其进入决策程序

作为特殊的弱势群体，代课教师问题理应引起政府高度重视，然而，各级政府特别是基层政府对代课教师问题重视不够，甚至存在着推托敷衍的消极态度，即等待这一群体随着年龄增长及公办教师的不断补充自然被淘汰。少数地方政府认为代课教师问题是他们自己心甘情愿的选择，和政府无关，一些地方政府认为代课教师的权利诉求特别是上访行为影响了社会稳定与和谐而截访拦访，更有甚者，对进行权利诉求的代课教师进行打击报复或违法采取限制措施。

长期以来，虽然代课教师的权利诉求行为始终没有间断，可他们的合理诉求很难进入政府的决策程序。地方政府及教育主管部门存在着隐瞒代课教师存在及其权益受损的现实，压制对于代课教师问题的报道，特别是还存在大量代课教师的有些地方政府对外宣称当地已经不存在代课教师，或者公开表示当地代课教师问题已经圆满解决。这种状况的出现，一方面是因为地方政府害怕信息的过多公开引起社会公众的关注而加剧代课教师的维权力度，另一方面主要源于地方政府及教育主管部门违反国家规定使用了代课教师。

在调研中也发现，有些代课教师慑于被辞退等后果而不愿接受访谈，也有地方教育主管部门要求代课教师须按照上级确定的意图介绍情况。这些都造成了解决代课教师问题所面临双重困境：一方面地方政府不愿意或者没有财力解决代课教师问题；另一方面由于地方政府的刻意遮掩使得中央政府很难准确掌握代课教师的真实状况。总而言之，要全面彻底解决农村代课教师问题，各级政府必须坚持实事求是的态度，正视代课教师问题，不能让代课教师问题成为影响社会整体和谐的短板，并要以积极解决代课教师问题为契机，推动社会更加稳定和谐。

（四）各级政府需要为解决代课教师问题提供可靠的财政支持

现阶段，代课教师主要存在于我国经济社会发展相对滞后的西部农村地区，其出现、长期存在并无法完全彻底解决的主要原因在于教育投入的不足。为了妥善解决代课教师问题，2011年教育部、人力资源和社会保障部、财政部、中央编办联合制订《关于妥善解决中小学代课教师问题的指导意见》（教人〔2011〕8号），提出了明确的措施：“从实际出发，坚持着眼长远、以人为本，建立机制，通过择优招聘、转岗使用、辞退补偿、纳入社保、就业培训等多种有效途径妥善解决代课教师问题。”从现实来看，不论是采取哪种途径，解决代课教师问题都需要以一定财力作为基础。农村教育属于公共产品，代课教师是农村基础教育事业的重要组成部分。通过学校自筹资金或者社会募捐资金来解决代课教师问题，既不现实又不合理。因此，政府必须为解决代课教师问题提供持续可靠的财政支持。

从代课教师问题的解决情况看，财力状况较好且政府重视的地方，问题解决得相对彻底完善，即使对代课教师予以辞退，也因有较为合理的补偿而没有产生太多的遗留问题。教育部部长袁贵仁在教育部2010年度工作会议上的讲话中认为：“各地也在想办法解决，比如，前两年重庆采取措施基本解决了代课人员问题，广东现正在解决之中，甘肃兰州解决的力度也比较大。”此处所列举的代课教师解决力度大的地区，相对而言是财力状况较好的地区。如兰州市为了解决代课教师问题，制订了《兰州市解决农村代课教师问题工作方案》，其中规定：“被清退的代课教师按每满一年教龄1000元/人的标准，给予一次性经济补偿，补偿经费由市县（区）两级财政分担。”而广大贫困地区，由于财政状况等原因，在解决代课教师问题时又引起了新的矛盾，特别时有些地方被辞退的代课教师的补偿标准过低，引起了广大被辞退代课教师的强烈不满。如与兰州相邻的W县在辞退代课教师时，对于任教年限超过16年的一次性补偿800元，任教年限15年到5年的一次性补偿600元，任教年限5年以下的没有补偿。可以看出，同样在甘肃省，兰州市和W县的辞退补偿标准存在着很大差距，之所以出现这种状况，与各地的财力状况是息息相关的。

因此，对于政府承担解决代课教师问题的经费来源不能搞“一刀切”，既不能完全依赖中央财政，也不能把担子全压给地方政府。要结合地方经济社会发展的实际，在中央和地方政府之间进行合理分配，特别是对代课教师众多且经济发展相对落后的地方，中央财政应给予适当支持。同时，地方政府也要通过各种渠道筹措资金，确保代课教师问题的有效解决。

弱势群体是任何时代和任何社会都存在的现象，而代课教师则是现阶段我国众多弱势群体中的一个群体。构建社会主义和谐社会必须解决这一问题，只有如此，才能促进经济、政治、文化、社会等各方面的健康协调发展。

注释：①

自20世纪80年代中期开始，为了解决我国广大农村地区（主要是西部农村地区）基础教育师资严重短缺的问题，各地招聘了大量不具有正式教师编制和身份的临时教师，他们被称为代课教师。

②1984年，我国基本解决了农村民办教师的历史遗留问题，广大符合政策要求的民办教师都得到转正，获得了正式教师编制及相应的福利待遇。然而，转正民办教师并没有完全解决我国广大农村地区教师严重不足的问题，为了解决师资短缺问题，许多地区的地方政府（主要是县级政府）又不得不重新招聘大量临时教师，当时称为“民办教师”。这些“民办教师”因没有得到省级教育及人事主管部门的认同，其实质上等同于代课教师，因此不具备转正的条件。

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