为上海控烟修法点赞

王煜

上海控烟修法，为什么如此引人关注？

最根本的原因在于：生命健康权是民众最基本的人权。习近平总书记曾强调：人民身体健康是全面建成小康社会的重要内涵；没有全民健康，就没有全面小康。控烟是保障公众健康的重要手段；因此，它是关系到实现“四个全面”，保障人民福祉的大事。控烟立法做得怎么样，关系到“健康中国”“法治中国”能否顺利实现。控烟在社会共治方面的探索，也将为政府行政体制改革积累重要经验。

上海是国际化大都市，是中国最重要的城市之一，这么一件大事能否做好，自然成为举世焦点。世界卫生组织驻华代表施贺德也多次就此话题强调：“无烟上海是一个必然的选择，也是中国作为一个大国的责任。”

眼下，这座城市在控烟立法领域，已迈出了坚实的一步。

一部值得点赞的控烟条例

2016年7月27日下午，人民大道200号，上海市第十四届人大常委会第三十一次会议现场，上海市卫计委主任邬惊雷正在向全体与会人员做报告。他报告的内容，是对《上海市公共场所控制吸烟条例修正案（草案）》的说明。

随着网络直播，这份《草案》的主要内容迅速传到了世界的每一个角落。和许多关注这件事的人一样，王帆感到很振奋：“草案非常给力！”评价很简短，但这是一个专业人士的认定：他的身份是复旦大学健康传播研究所控烟研究中心副主任。

能让像王帆这样的控烟人士纷纷给出好评，最关键的因素是这部《草案》实现了对室内公共场所100%无烟的规定，而这是前者不断呼吁和盼望实现的。

这项规定有一个坚实的依据：我国全国人大于2005年批准，次年在我国正式生效的世界卫生组织《烟草控制框架公约》，其中第八条明确提出：各缔约国应该积极促进采取和实行有效的立法、实施、行政等措施，防止在室内工作场所、公共交通工具、室内公共场所接触烟草烟雾。

上海一度在控烟立法领域走在全国的前列。2010年3月1日起正式施行的《上海市公共场所控制吸烟条例》，是上述《公约》在我国正式生效后，第一部由省级人大制定颁布的地方控烟法规。六年来，原条例不仅促成了“无烟世博”的实现，还维护了公众健康、提升了城市形象，保证了上海的控烟工作取得显著的成就。

然而，随着依法控烟实践的推进，原条例的不足之处逐渐显现。最关键的就在于，其规定餐饮场所、娱乐场所、旅馆等公共场所可以设置吸烟区（室），工作场所只规定国家机关所在建筑物内的公共活动区域禁止吸烟等，与《公约》要求的室内公共场所全面禁烟，仍有明显差距。原条例已无法满足公众日益增长的健康需求。

同时，近年来北京、深圳等国内其他城市无烟立法步伐明显加快；2016年11月，第9届全球健康促进大会即将在上海召开，这都让上海控烟条例的修订显得更为迫切。

基于以上原因，上海市人大常委会于2016年正式展开了对控烟条例的修订工作。7月底，《草案》经过了常委会第一次审议，并随后向社会公布了全文，公开向各界征求意见。

《草案》的主要内容是：

（一）室内禁烟区域从特定的室内公共场所扩大到所有的室内公共场所（含室内工作场所），特别是在旅馆、餐饮场所、娱乐场所、室内工作场所、机场交通枢纽等几类场所，原来规定可以划定吸烟区域、吸烟室，现在一律取消。

（二）室外公共场所禁烟的范围有所增加。

（三）控烟工作原则在原条例规定的基础上，增加了“综合治理”的要求，规定了四项措施：强化禁止吸烟场所所在单位的责任；进一步明确行政管理部门和行业协会的管理责任；充分发挥志愿者的作用；利用公共信用信息服务平台。

（四）关于行政处罚条款的修改：一是针对禁止吸烟场所所在单位不履行相关义务的违法行为，调整为在责令限期改正的同时处以罚款；二是针对个人在禁止吸烟场所吸烟的行为，调整为只要吸烟行为发生即可进行处罚。

《草案》共13条，在上海司法研究所所长、上海市政法学院教授杨寅看来，“条条都是干货，是核心中的核心”。他认为，《草案》对室内公共场所控烟的原则符合《公约》规定，如果获得通过，将使上海成为继北京之后，中国第二个在控烟领域走在前列的城市；并且，《草案》在立法技术层面也做了精心的考虑，为落实执行铺平了道路。“必须为它点赞。”

中国控烟协会第一时间向上海市人大常委会发送建议函，对上海市人大、市政府切实保护民众健康的决心表示由衷的赞赏，并针对草案的内容、讨论的底线及执法等问题提出了进一步的建议；与此同时，协会会长胡大一、协会高级顾问许桂华、国家一级演员冯远征等专家及社会知名人士也纷纷表态，公开为《草案》点赞。

上海的民众积极响应。7月31日，500名来自上海社会各界跑者汇聚在徐汇滨江，参加“支持无烟上海，跑向健康明天”的活动。他们用跑步这一举动，表达对《草案》的支持，跑者们的意见将统一提交到上海人大。上海控烟协会在网络上发起“一千个无烟上海的理由”传播活动，号召公众晒出支持无烟的图文，去上海人大网站提交对《草案》的意见建议。

“好条例”源自民心所向

获得齐声点赞的《草案》是如何形成的？

为了做好这项立法工作，上海市人大教科文卫委员会建立了立法调研双组长工作机制，由市人大常委会副主任钟燕群、市人民政府副市长翁铁慧任组长，开展联合立法调研和论证，定期沟通和协调立法重点、难点问题。2016年4月以来，调研组先后听取了人大代表、政协委员、行业协会和专家学者的意见建议；针对机场吸烟室是否应该取消这样争议比较大的问题，调研组专程赴虹桥机场开展实地调研，依托专业机构采集监测数据。

上海市人大常委会委员、教科文卫委员会副主任委员张辰告诉《新民周刊》记者，控烟条例从六年前的制订施行到现在的修订，一直广受社会各界关注，上海人大因此特别注重在调研中广泛收集民意。仅问卷调查这种形式，他们就采取了三种途径。一是委托各区县人大常委会组织本选举单位的市人大代表带着调查问卷进社区，听取基层单位和社区群众的意见建议，完成了7161份有效调查问卷。二是委托市统计局开展市民控烟态度调查，获得样本1627个。三是委托上海市疾控中心做了相关民意调查。

在复旦大学健康传播研究所所长傅华看来，上海市人大常委会对这次控烟条例修订的重视程度和调研工作的踏实细致，值得称道，这样的立法工作真正反映了民众的控烟态度、控烟需求。

他所在单位也曾于今年5月赴上海主要的火车站、长途客运站实地调研，并委托复旦大学传媒与舆情调查中心展开覆盖上海全市16个区县的电话问卷调查，获得2004个样本。

该项调查发现，95.8%的受访者均认识到二手烟对健康具有较大的危害，84.8%的吸烟者也认为二手烟有害。说明在二手烟有害的问题上，公众已经有了普遍认知。91.3%的受访者表示希望修订后的上海公共场所控烟条例更加严格，从而全面实现无烟环境，72.1%的吸烟者同样支持更为严格的修法。85.8%的受访者支持在室内所有公共场所完全无烟，吸烟者中支持比例达到67%。总体而言，吸烟者也是无烟环境的支持者。

这说明，无烟环境是民意所向，公众普遍支持更为严格的修法。这个结论与前述张辰提到的三项民意调查的结论一致，可以互相印证。

同时，对上海市人民政府提请审议的这份《草案》，上海市人大教科文卫委员会还对需要进一步研究和解决的一些重点问题提出了五方面的意见建议。

例如，《草案》第四条规定，“室内工作场所、机场等交通枢纽的室内乘客等候区域，有条件的可以在相邻露天区域设立吸烟点。”委员会建议同时明确吸烟点设置的法定要求，“一是明显的指示标识；二是远离人员密集区域和行人必经的主要通道；三是符合消防安全要求等。”

委员会认为，控烟需要全社会共同参与，尤其是吸烟者的配合，因此建议增加吸烟者的自律义务，明确规定“任何人不得在禁止吸烟场所吸烟，在非禁止吸烟场所吸烟的应当主动避让他人”。

再如，对于上海控烟工作“限定场所、分类管理”的原则建立的联合监管机制，委员会提出：在近年来行政执法体制改革深入的形势下，原有控烟执法体制能否适应新形势下综合执法的需求，建议予以研究和关注。

“每一点都很到位，进一步深化了法规的主旨，对法规的执行也提供了细致的建议。可以看出确实是在民意调研上下了很深的功夫。”对这些意见建议，资深控烟专家、新探健康发展研究中心副主任吴宜群如此评价。

“一刀切”有理由

当然，也有人对《草案》的某些条文质疑。无论是在立法调研阶段，还是在人大常委会会议的分组讨论上，都有人提出，可以理解餐馆、娱乐场所取消吸烟区，但车站、机场的吸烟室为什么也要“一刀切”？吸烟室不是让吸烟者和非吸烟者“各得其所”吗，这样的地方为什么不能保留？

原因在于，国外许多研究已经证明，设置吸烟室不能完全隔离二手烟，也就是说，设立吸烟室并不能避免或减少二手烟对人们的健康危害。

2016年5月，复旦大学健康传播研究所控烟研究中心用实验进一步验证了上述观点。在上海主要的火车站和长途汽车客运站，研究人员观察了室内吸烟室的实际情况，并用仪器测量了吸烟室内外的PM2.5浓度。

该中心主任郑频频介绍：实验发现，吸烟室大门敞开，吸烟室门外附近吸烟现象显著，本来应该封闭的吸烟室形同虚设。调查人员在所有的吸烟室都遇到此情形，甚至还发现在吸烟室门外附近吸烟的人数多于吸烟室内吸烟人数的情况。

就算是封闭的吸烟室，也不能阻止烟雾中的PM2.5的泄漏。在本次实验中，吸烟室门口是泄漏重灾区，本次测定浓度值在197-909微克/立方米之间，均达到污染甚至严重污染级别。即使距离吸烟室门5米，PM2.5浓度仍可达到室外浓度的数倍。

要达到烟雾不向外泄漏，成本非常高，这样的吸烟室目前并不存在。美国采暖、制冷和空调工程师学会（ASHRAE）的权威声明以及香港卫生署委托香港科技大学专门组织的“吸烟房的技术可行性研究”都证明：吸烟室并不能有效隔离烟雾。另外，如果要按上海原控烟条例中的要求，设立“达标”的吸烟室，就会发现国内当下并没有相关标准，没有建造的依据。

另外，吸烟室内的空气严重污染，会让吸烟者受到更严重的伤害。实验数据表明，吸烟室内部的PM2.5浓度值在592-2535微克/立方米之间，是目前我国标准75微克/立方米的8到30倍，按照世界卫生组织24小时不超过25微克/立方米的标准，则为25到100倍。上海疾控中心近期也在类似场所的室内吸烟室做了检测，某吸烟室内PM2.5浓度最高时甚至超过10000微克/立方米！疾控中心调查人员感叹说：“这哪里是吸烟室，简直是染毒室！”

在郑频频和同事在车站现场做的问卷调查中，超过半数的受访吸烟者表示吸烟室里“烟雾非常严重，感觉呛人”，吸烟者中有60%支持取消吸烟室。

因此，吸烟室不但不能让人“各得其所”，反而是让所有人都受伤害。这样的地方，还有什么保留的必要？

另外，《草案》规定，只要违法吸烟行为发生，无需经劝阻即可进行处罚。有人认为这一条“不近人情”。作为控烟执法者的代表，上海市文化执法总队法规教育处处长陆冰表示：行政处罚也是一种教育。经过原控烟条例六年的施行，上海民众对公共场所控烟的共识已经有了显著提高，在这样的现状下，《草案》的上述规定将降低执法复杂性，增强法规的威慑力。

人们有理由相信，对于危害健康的因素，就该祭起快刀，干净利落。