新政府时期中国企业在缅甸投资的机遇与挑战研究

杜奇睿　陈丽阳



新政府时期中国企业在缅甸投资的机遇与挑战研究

杜奇睿①陈丽阳②

缅 甸是我国重要邻邦，在经济、政治、边境安全、能源安全等多个领域与我国核心利益密切相关。新政府时期缅甸内政外交面临调整，但中缅经贸合作稳定向好的大趋势没有发生变化。中国政府要在缅甸实现国内和平、改善民生两大核心问题上积极发挥建设性作用，中国企业既要抓住当前有利时机扩大对缅投资合作，又要充分认识到缅甸国内局势的复杂性，积极防范投资风险。

一、新政府时期中缅经贸合作趋势分析

(一)缅甸新政府秉承团结、包容、务实的执政理念

2015年3月30日，缅甸举行政府权力交接仪式，由全国民主联盟领导的新政府宣誓就职。在就职演说中，新任缅甸总统吴廷觉提出了本届政府施政的四大目标：实现民族和解、实现国内和平、推动产生体现民主联邦制的宪法、提高人民生活水平。新一届政府的人事安排和施政纲领传达了民族团结、政治包容、励精图治的特点：议会两院4名正副议长有3人是少数民族，1名副总统为少数民族；在新政府18名部长中，3个部长职位依照宪法由军人出任，2个部长职位“让贤”给前执政党巩发党，7个部长职位由民盟以外的社会精英出任，民盟自身只有6人出任部长；民盟还将前一届政府设立的36个国家部委裁减、合并为21个部委、以精简机构、节省财政开支、提高政府部门工作效率。

(二)新政府时期缅甸将奉行“大国平衡”战略

缅甸新政府外交重点将从“双边关系”转到“区域一体化”和“多边主义”。从新政府官方公告来看，其外交政策的优先目标是保护国家利益、安全、经济发展、司法、稳定和环境的可持续性，同时将注重自由、主权、文化、传统和民族团结等领域。缅甸新政府的外交总体上会延续“大国平衡”策略，以实现国家利益最大化为目标，奉行独立自主外交政策。新政府执政首要目标是维护缅甸国家利益，从大选期间的表现，尤其是应对“罗兴亚人”事件的态度来看，昂山素季及其所领导的民盟已经变得理性和务实，其所领导的缅甸新政府会追求“大国平衡”，积极发展与西方的关系，但不会完全倒向西方，不会让缅甸成为大国博弈的战场。

(三)中缅经贸合作空间广阔，但也面临调整压力

中国是缅甸最大外资来源国、最大贸易伙伴国、最大顺差来源国、最大工程承包商和重要外援国。缅甸发展整体仍较落后，未来发展需要扩大对华合作，两国在孟中印缅经济走廊、澜沧江—湄公河合作机制、中国—东盟自贸区、“一带一路”、亚投行等多边框架下有广阔的合作空间。作为依靠民意当选的政府，缅甸新政府面临发展经济、改善民生的巨大压力，需要进一步强化与中国的经贸合作以发展经济，提高人民生活水平。但也要看到，缅甸官方和民间要求公开合同、重新审核上届政府与中国合作项目的声音不绝于耳，缅甸新政府以“民意”作为执政基础，对“民意”的敏感程度超过缅甸以前任何一届政府，这些非理性民意是否会迫使缅甸新政府对中国企业采取相应举措，从而影响中缅经济合作，有待进一步观察。此外，随着新一届政府施政进程的持续，西方国家可能继续放松对缅甸的制裁，增加对缅甸的援助、合作和投资，可能会对中缅经贸合作空间形成竞争和挤压。

二、新政府时期中国企业投资缅甸的机遇

(一)新政府时期中缅经贸合作整体趋势向好

中缅“胞波”情谊源远流长，两国友好合作给中缅人民带来了切实利益。缅甸新政府迫切需要解决国内和平和改善民生两大核心问题，这两大问题的解决都离不开中国的合作与帮助。缅甸面临经济发展水平低和基础设施建设落后的问题，无论是互联互通工程、水利建设和工业园区合作等问题都需要与中国合作，中国的改革开放经验也值得缅甸学习和借鉴。缅甸外长昂山素季曾多次表示，“缅中是邻居，这是无法改变的事实”。尽管新政府时期，缅甸经贸政策可能会出现一定的调整，但中缅两国经贸合作整体向好、互利共赢的趋势不会发生变化。

(二)新政府在多个领域需要增加利用外资

截至2016年2月底，全球共有43个国家在缅甸直接投资，油气领域是缅甸吸收利用外资的主要领域，共吸引190亿美元投资，涉及151个项目，但外资在缅甸油气领域的投资并没有对改善民生起到明显的推动作用。新政府执政后，民众对新政府发展经济、改善民生抱有较高的要求和期望，新政府势必会在发展经济、改善民生方面有所作为。新政府执政期间，基础设施建设、制造业、旅游及配套产业、医疗服务、保健、医疗设备、制药、服装制造等与民生密切相关的行业将是缅甸重点发展领域。例如，据亚洲开发银行估算，为发展缅甸落后的交通运输基础设施，需要从现在起到2030年投入600亿美元。由于缅甸自有资金、技术和管理等瓶颈问题短期内难以发生根本性的好转，利用外资将成为缅甸新政府发展经济、改善民生的重要选择。

(三)中国是缅甸最大投资来源国，有较好的基础

截至2016年2月底，中国以126个项目、190亿美元继续成为缅甸最大外资来源国，超过第二大来源国新加坡70亿美元。中国企业在缅甸的投资涵盖科技产业、基础工业、基础设施、通信、卫生、交通、农业、物流和文化等多个领域。中国企业在缅甸投资既有中缅油气管道这样的互利共赢工程，也有农场、基础工业这样贴近民众日常生活的项目，中国企业在改善缅甸基础设施建设、增加税收和就业、提升民众生活水平等方面发挥了重要作用，为新政府时期中缅两国继续增强在投资领域的合作打下了良好的基础。

(四)新政府对缅甸利用外资政策进一步清晰

缅甸政府欢迎外国企业投资，大力支持以资源为基础的外国投资项目、出口项目，以及以出口为导向的劳动密集型项目，允许投资行业包括农业、畜牧水产业、林业、矿业、能源、制造业、建筑业、交通运输业和贸易等。根据缅甸新《外国投资法》，缅甸利用外资的宗旨在于开发资源保障内需，扩大出口；增加就业机会；发展人力资源；发展银行金融业、高级公路、跨国公路、国家电力及能源和现代信息技术等基础设施建设；建设有利于国家整体发展的高等级铁路、航运及航空事业；增强国民的国际竞争力；打造具有国际水准的企业。2016年3月，缅甸新政府对吸引外资的政策做出了调整，明确规定了禁止和限制外国企业在缅甸投资的目录(如表1所示)。

三、中国企业投资缅甸面临的挑战

(一)利益格局错综复杂，投资企业需要兼顾各方利益

缅甸尚未实现国内和平，各派势力利益格局错综复杂，既有掌握“枪杆子”的军方，也有具备合法地位的中央政府，还有政治上不具备合法地位但同样手握“枪杆子”的各类大大小小的民间地方势力，以及背景复杂、动机各异的各类社会群团组织。缅甸国内各派政治力量之间的关系错综复杂，既有民族矛盾也有历史纠葛，既有政治立场分歧也有经济利益冲突。无论是军方、中央政府还是民间地方势力都可能对中国企业投资项目产生影响，尤其是能源、资源类投资项目常常远离中央政府控制区域，局面更加复杂。中国企业在缅甸投资需要了解各方意愿，兼顾各方利益，寻求各方共同利益的最大公约数，协调难度和协调成本较大。

表1　缅甸禁止和限制外国企业在缅投资目录

(二)民意躁动不安，社会理想主义泛滥

在经历了军政府长期独裁统治后，缅甸民众对政府信任度普遍较低，加之受教育程度不高，很容易被各类偏激、狭隘的论调煽动和利用；媒体自由化和抗议示威游行合法化为煽动和利用民意提供了空间。缅甸经济和社会发展水平不高，饮水、道路、环保、卫生、教育等各个领域都需要国际社会援助，各类鱼龙混杂的NGO大批涌现，既有政治色彩浓厚的西方NGO，也有西方势力背后支持、缅甸人出面运作的本地NGO。NGO对民意的煽动和利用与转型社会常见的政治腐败、低效率、收入差距拉大等因素叠加，使缅甸民意躁动不安，理想主义泛滥，社会处于“碎片化”的分裂状态。例如，尽管缅甸社会发展急需电力，但无论是我国还是泰国、印度等其他国家在缅甸投资的电力项目都因为民众反对而进展缓慢。

(三)综合商务成本较高

缅甸经济和社会发展总体水平不高，交通、能源、通信等基础设施建设落后，我国企业在缅甸投资的综合商务成本居高不下。缅甸在水、电、油、气等行业对本国人和外国人实行不同的收费政策。缅甸全国电力缺乏，在旱季尤为突出，企业和家庭都需要自备发电机，电力公司对外资企业还要收取变电器损耗费、电表保护费、功率费等多项杂费。缅甸通信基础设施落后，覆盖面窄，通信效果差，电信企业收取高昂的电话初装费以及手机入网费。缅甸主要依靠陆路进行货物运输，道路条件差，运输成本高，缺乏统一的运费标准。世界银行统计显示，缅甸中等教育入学率为49%，高等教育入学率为12%，在全世界处于较低水平，缅甸劳动力丰富，但受教育水平较低，职业教育也不发达，高级管理人才和技术人才缺口较大，熟练工人更是严重缺乏。

四、建议

(一)我国需要在缅甸国内和平问题上积极发挥建设性作用

无论是从经济角度还是从安全角度考虑，缅甸国内和平进程与我国核心利益密切相关，我国需要在尊重缅甸政府立场的基础上，积极在缅甸国内和平问题上发挥建设性作用。无论是在缅甸政府控制区域还是在民族武装控制区，我国都有大量投资项目，面对两者冲突长期处于两难境地，如果支持民族武装就会影响中缅关系；如果支持缅甸政府对民族武装进行军事打击，会使民族武装对我国产生不满，影响我国边境安全和投资项目安全。在新政府执政期间，缅甸国内和平统一将面临新的机遇，我国应该采取“柔性介入”方式，对缅甸国内民族冲突以“刚柔并济”“前期介入”的方式发挥建设性作用，对各方晓以利害，积极开展斡旋工作，对缅甸政府与少数民族武装“劝谈促和”，促成缅甸政府军和民间地方武装签署停火协议，使缅甸国内形势朝着和平稳定与有利于我国的方向发展。

(二)以改善民生为突破口，进一步加强对缅甸新政府的经贸交流合作

在民盟赢得2015年大选后，昂山素季表示缅甸将更加重视与邻国的关系，继续奉行对华友好政策，对中方“一带一路”倡议表示赞赏，并希望“一带一路”倡议能够取得对各方有利的结果。在经历了一系列政治考验后，以昂山素季为代表的民主派在政治上更加成熟和务实，对中缅关系长远发展是有利因素。缅甸新政府成立后，发展经济、改善民生将很快提上议事日程，中缅两国有良好的合作基础，中方在资金、技术、资源等方面有明显优势，可以在缅甸新政府组建后，通过“一带一路”建设、“孟中印缅经济走廊”等机制，积极强化与新政府的务实合作与交流，积极发展经济和改善民生。

(三)投资企业既要走“上层路线”，也要走“群众路线”

中国企业在投资缅甸过程中，既要与缅甸政府打交道，走“上层路线”，也要做好缅甸民众的工作，走“群众路线”。目前中国企业与缅甸政府的沟通渠道相对完善，但在“群众路线”方面存在一定欠缺。中国企业在缅甸投资要避免过分依赖“上层路线”的做法，在与缅甸政府交往的同时，也要强化民间交流，积极取得当地民众的支持，否则一旦当地社会局势发生变化，政府对社会局面失去控制，中国企业投资项目很容易成为民众宣泄不满的突破口，成为各类媒体、NGO攻击的目标，给项目稳定运作带来较大的潜在风险。

(四)投资企业要妥善处理媒体和NGO的关系

缅甸早期军政府高度集权，对媒体高度管控。在吴登盛政府时期，政府放松了对媒体和NGO的控制，缅甸民众对政府的各种质疑和不满全面爆发，媒体和NGO的影响力在短期内出现了爆炸式增长。NGO通常以独立身份活动，具有较强的话语权和较高的声誉，能深入社会基层，起到“润物细无声”的效果，是缅甸社会不可忽视的力量。在以民意为基础的新政府执政时期，媒体和NGO的话语权将继续增长。中国企业在缅甸投资的过程中，要尽快学会并善于同媒体和NGO打交道，要全面加强同缅甸媒体、NGO的交流沟通，充分利用媒体和NGO的渠道来表达、宣传自身主张，及时准确传达信息，消除各种误解和谣言，争取社会舆论的理解和支持，为企业在缅甸运作创造良好的环境。

(五)中国投资企业需要正确地承担社会责任

中国赴缅甸投资企业在社区建设、扶贫助困、改善民生等企业社会责任领域做了大量工作，但普遍存在宣传不多、不够的问题。中国企业常常奉行“少说多做”或者“只做不说”，缅甸民众难以充分了解中国企业对缅甸社会做出的贡献。中国企业在投资缅甸的过程中，要“做得好”，更要学会“说得好”。缅甸民众常常对项目本身的是非曲直并不清楚，为了获得更多的经济利益而被各类社会组织鼓动，抗议和阻挠中国企业投资项目。中国企业在给予当地民众经济帮助的同时，还要帮助其就业谋生，不仅要输血，更要造血，避免缅甸民众发起抗议，中方就给予经济安抚，滋长不良风气，陷入“抗议—安抚—再抗议”的恶性循环。

①中国社会科学院研究生院，②浙江大学经济学院;责任编辑：白宇)