“区域”资源开发与担保国责任问题——中国深海法制建设的新发展

贾 宇



“区域”资源开发与担保国责任问题
——中国深海法制建设的新发展

贾 宇*

规范“区域”资源勘探开发的国际法律制度发展较快，除《联合国海洋法公约》及其执行协定之外，已经制定了关于多金属结核、富钴结壳和硫化物的勘探规章。国际海洋法法庭就第17号案发表的“咨询意见”，催生了一些国家，特别是发展中国家关于担保国责任的国内法。在此背景下，中国出台了《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》，该法是中国首部关于“区域”资源勘探和开发的专门立法，对适用范围、“区域”资源的勘探开发、环境保护、海洋科研与资源调查、监督检查及法律责任等方面做出了规定，为中国企业参与国际海底区域资源勘探和开发活动提供了有力保障。

“区域”资源开发 担保国的责任 深海法

2016年2月26日，《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》（以下简称“《深海法》”）由第十二届全国人民代表大会常务委员会第十九次会议通过，并于2016年5月1日起施行。1《中华人民共和国深海海底区域资源勘探开发法》于2015年10月31日提请第十二届全国人大常委会第十七会议初次审议；2015年11月6日至12月5日公开征求意见；2016年2月26日第十二届全国人大常委会第十九次会议通过，国家主席习近平签署第42号国家主席令予以公布，5月1日起施行。《深海法》的颁布施行使我国在全面参与国际海底区域资源开发活动中有法可依，对保障国家海洋权益、参与相关国际事务具有重要的现实意义。本文将从《深海法》立法的缘起、背景、制度设计和主要内容，以及《深海法》的特点等方面予以分析和阐述。

一、“区域”法律制度的发展

“国际海底区域”（以下简称“区域”）是指国家管辖范围以外的海床和洋底及其底土。2《联合国海洋法公约》第1条第1款。按照《联合国海洋法公约》（以下简称“《公约》”）有关制度的规定，如果各沿海国的管辖海域为200海里，则“区域”面积约2.517亿平方公里，约占海洋总面积的65%、地球表面积的49%，具体包括沿海国大陆架（包括200海里外大陆架）之外的海床、洋底及其底土，不包括上覆水域及水域的上空。“区域资源”是指“区域”内在海床及其下原来位置的一切固体、液体或气体矿物资源。3《公约》第133条第a款。“区域”内蕴藏着丰富的矿物资源，主要包括多金属结核、富钴结壳以及多金属热液硫化物。4多金属结核是由铁、锰的氧化物以及淤泥矿物的自然积聚形成，生成地壳一般在水深4000～5000米不等。已查明多金属结核富含矿物种类60种，主要是锰结核、铁结核、硅结核和碳结核等，总储量约5000亿吨。富钴结壳所含金属主要包括钴、锰和镍。富钴结壳矿床多集中在海山、海脊和海台的斜坡和顶部。大约635万平方千米的海底为富钴结壳所覆盖。据此推算，钴总量约为10亿吨。多金属热液硫化物是一种海底矿物质，含有锌、铅、金、银等多种元素，一般形成在水深3700米处，分布于东太平洋海隆、东南太平洋海隆和东北太平洋海隆，大西洋中脊和印度洋也有一些矿床。参见国家海洋局海洋发展战略研究所课题组：《中国海洋发展报告（2010）》，北京：海洋出版社2010年版，第347～348页。此外，生活于深海热泉区的生物，因其基因有许多特殊价值，已引起国际社会的高度重视，一些发达国家已有专门机构从事研究开发。世界各大洋中（包括“区域”和国家管辖海域）的天然气水合物，是一种潜力很大、可供21世纪开发的新型能源。

《公约》以及《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第十一部分的协定》（以下简称“《执行协定》”）5《执行协定》从“缔约国的费用和体制安排”、“企业部”、“决策”、“审查会议”、“技术转让”、“生产政策”、“经济援助”等9个方面对《公约》第十一部分的内容作了实质性的修改和补充。根据协定规定，《执行协定》和《公约》应作为单一的文本来解释和适用，如果《执行协定》与《公约》第十一部分有任何不一致的地方，应以《执行协定》的规定为准。确立了以“人类共同继承财产原则”为基础，以“平行开发制”为特征的区域法律制度。“区域”及其资源是人类的共同继承财产，6《公约》第136条。任何国家不应对“区域”的任何部分或其资源主张或行使主权或主权权利，任何国家、自然人或法人也不应将“区域”或其资源的任何部分据为己有。7《公约》第137条第1款。对“区域”内资源的一切权利属于全人类，由国际海底管理局（以下简称“管理局”）代表全人类行使。8《公约》第137条第2款。在人类共同继承财产原则下，一方面，“区域”资源的开发由代表全人类利益的管理局通过其企业部直接进行；另一方面，由缔约国或在缔约国担保下的具有缔约国国籍或由这类国家或其国民有效控制的国营企业、自然人、法人或符合条件的上述各方的组合，与管理局以协作方式进行。9《公约》第153条。

经过管理局的积极推动，在国际社会的共同努力下，《“区域”内多金属结核勘探规章》、《“区域”内多金属硫化物勘探规章》和《“区域”内富钴结壳勘探规章》分别于2000年、2010年和2012年在管理局理事会上获得通过。这3个规章进一步明确了承包者和管理局的权利、义务和职权，并对探矿、勘探工作计划申请、勘探合同和保护保全海洋环境等问题做出详细规定。并且，《“区域”内多金属硫化物勘探规章》和《“区域”内富钴结壳勘探规章》对平行开发制度有了进一步发展，提出申请者除选择保留区外，还可以选择提供一个联合企业安排的股份。以《公约》、《执行协定》和上述3个规章为主要内容的“区域”制度，为国际社会管理、开发和利用“区域”及其资源提供了法律依据。

二、担保国责任问题

截至2016年5月1日，管理局共批准了27个勘探工作计划，与承包者签订了22个勘探合同。其中，14个合同涉及多金属结核勘探，5个涉及多金属硫化物勘探，3个涉及富钴结壳勘探。在这些勘探合同的担保国中，不乏瑙鲁、汤加这样的发展中小国。事实上，包括瑙鲁在内的许多发展中国家不具备在“区域”进行资源勘探和开发的技术能力和经济实力，客观上无法真正参与“区域”内活动，需要寻求全球私营部门或实体的参与。作为担保国，若因其所担保的承包者在“区域”内的活动而面临重大赔偿责任，这种损失可能超过该国的承受能力。10Proposal to Seek an Advisory Opinion from the Seabed Disputes Chamber of the International Tribunal for the Law of the Sea on Matters Regarding Sponsoring State Responsibility and Liability， 5 March 2010， ISBA/16/C/6.

2008年，瑙鲁海洋资源公司和汤加近海采矿有限公司向管理局提交请求核准在克拉里昂—克利伯顿中央太平洋断裂带多金属结核保留区内开展勘探多金属结核工作计划的申请书，11《瑙鲁海洋资源公司请求核准勘探工作计划的申请书执行摘要》（ISBA/14/LTC/L.2），《汤加近海采矿有限公司勘探工作计划报批申请书执行摘要》（ISBA/14/LTC/L.3）。瑙鲁和汤加作为担保国。2009年5月5日，瑙鲁海洋资源公司和汤加近海采矿有限公司表示，决定请求推迟考虑其勘探多金属结核工作计划的申请。12法律和技术委员会主席关于第十六届会议期间委员会工作的总结报告（ISBA/16/ C/7）。

2010年，瑙鲁代表团向管理局提交了《就担保国的责任和赔偿责任问题请国际海洋法法庭海底争端分庭提供咨询意见的提议》。提议认为，瑙鲁同其他许多发展中国家一样，不具备在“区域”进行海底采矿的技术能力和经济实力，为有效参与“区域”内活动，这些缔约国需发动全球私营部门实体参与。如果发展中国家因“区域”内活动而被追究责任，则有些国家可能无力承担与此相关的法律风险，因此产生的赔偿责任或费用在某些情况下可能远远超过诸如瑙鲁这样的发展中国家的经济实力。13《就担保国的责任和赔偿责任问题请国际海洋法法庭海底争端分庭提供咨询意见的提议》（ISBA/16/C/6）。虽然《公约》中有相关条款涉及到担保国的责任和义务问题，但仍有必要进一步明晰。

2010年5月6日，管理局理事会通过第ISBA/16/C/13号决定，请求国际海洋法法庭海底争端分庭就如下问题发表咨询意见：

1．《公约》缔约国在依照《公约》特别是依照第十一部分以及1994年《关于执行1982年12月10日〈联合国海洋法公约〉第11部分协定》担保“区域”内的活动方面有哪些法律责任和义务？

2．如果某个缔约国依照《公约》第153条第2（b）款担保的实体没有遵守《公约》特别是第11部分以及1994年《协定》的规定，该缔约国应担负何种程度的赔偿责任

3.担保国必须采取何种适当措施来履行《公约》特别是第139条和附件三以及1994年《协定》为其规定的义务？

国际海洋法法庭接受了管理局关于就上述问题发表咨询意见的请求，将其列为第17号案。

根据《公约》，缔约国有责任确保其国籍下的自然人或者法人依照公约开展“区域”内活动，并对此活动提供担保。担保国应确保被担保的承包者遵守合同条款和《公约》及相关法律文书中所规定的义务，这是一种“尽职”的义务。对承包者因没有履行《公约》规定的义务而造成的损害，担保国负有赔偿责任。但是，如果担保国已经制定法律和规章，并采取行政措施有效管控其担保的承包者在“区域”内的活动，则担保国应无赔偿责任。

2011年2月1日，国际海洋法法庭就“区域”内活动担保国的法律责任和义务问题出具的“咨询意见”进一步指出：如果担保国已经采取了国内立法、规章和行政措施等“一切必要和适当的措施”，以确保被担保的承包者有效履行其合同义务，防止减少资源开发对环境的损害，则可免除担保国的法律和赔偿责任。如果担保国未能履行其通过国内立法、规章和行政措施对承包者有效管控的义务，担保国应对承包者不法行为所造成的损害，承担法律和赔偿责任。14Responsibilities and Obligations of States Sponsoring Persons and Entities with Respect to Activities in the Area， Seabed Disputes Chamber of the International Tribunal of the law of the Sea， Case No. 17， 1 February 2011.此外，担保国最重要的直接义务还包括：根据《公约》第153条第4款的规定协助管理局的义务，采取预防性措施的义务，采用“最佳环境做法”的义务，在管理局为保护海洋环境发布紧急命令的情形下，有采取措施确保履行担保条款的义务，以及提供追索赔偿的义务。

国际海洋法法庭作为最重要的国际司法机构之一，就关于国家担保个人和实体在“区域”内活动的责任和义务所发表的咨询意见，作为最有力的“软法”的作用是毋庸置疑的。从以往的国际司法实践看，国际法庭的咨询意见往往被视为对一般国际法的主导性的权威陈述。国际海洋法法庭发表的关于第17号案的“咨询意见”是许多国家加速制定、修改相关国内法的动因之一。15例如，汤加于2014年制定《海底矿产资源法》，斐济于2013年制定《国际海底资源管理法》，库克群岛于2009年制定《海底矿产资源法》，捷克于2000年制定《国家管辖外海洋矿产资源探矿、勘探和开发法》，英国于2014年修订《深海采矿法》，德国于2010年修订《海底采矿法》。

三、中国制定《深海法》的背景

1991年3月5日，中国大洋协会在东北太平洋国际海底获得了15万平方公里的多金属结核开辟区，1999年3月5日完成了开辟区50%区域放弃义务。2001年5月22日，中国大洋协会与管理局签订了《多金属结核勘探合同》，获得了7.5万平方公里具有专属勘探权和优先商业开采权的多金属结核勘探合同区。2011年7月19日，管理局第17届理事会会议核准了中国大洋协会提出的多金属硫化物勘探工作计划。同年11月18日，中国大洋协会与管理局在北京签订《多金属硫化物勘探合同》，在西南印度洋国际海底获得1万平方公里具有专属勘探权和优先商业开采权的多金属硫化物勘探合同区。

2013年7月19日，管理局理事会第18届会议核准了中国大洋协会提出的富钴结壳勘探工作计划。2014年4月29日，中国大洋协会与管理局在北京签订《富钴结壳勘探合同》，在西北太平洋国际海底获得3000平方公里具有专属勘探权和优先商业开采权的富钴结壳勘探合同区。

2015年7月20日，管理局理事会第21届会议核准了中国五矿集团提出的东北太平洋国际海底多金属结核保留区勘探工作计划。至此，中国的申请主体在国际海底区域共获得4块矿区。

“区域”内活动难度大、风险高，尤其是对深海环境的影响难以预料。一旦承包者违规作业并造成损害，有无国内立法将是担保国是否承担赔偿责任的关键因素。尽管中国不乏相关法规，但《中华人民共和国矿产资源法》、《中华人民共和国矿产资源法实施细则》、《中华人民共和国海洋环境保护法》、《防治海洋工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》等法律法规，其适用范围限于中国的国家管辖海域。制定《深海法》之前，中国并无关于深海资源勘探开发的专门性法律。16At https：//www.isa.org.jm/national-legislation-database， 1 April 2016.中国作为4个勘探合同的担保国，有责任采取一切必要和适当的措施，确保被担保的承包者在从事“区域”内活动时遵守《公约》等的规定。制定大洋资源勘探开发的国内法是我国作为担保国应履行的法律义务，也是免除我国政府承担赔偿责任的必要法定条件。

四、《深海法》的主要内容

《深海法》共七章二十九条。第一章总则部分明确了立法目的、适用范围、从事深海海底区域资源勘探开发活动应遵循的原则等内容；第二章至第六章具体针对资源的勘探和开发、海洋环境保护、科学技术研究和资源调查、监督检查及法律责任作出规定；最后一章是附则，对相关术语进行了界定，对开发活动的涉税事项以及法律的生效进行了规定。

（一）适用范围

在地理适用范围上，该法所规范的海上活动集中于“区域”之内。“区域”的法律地位极为特殊，它不仅完全位于我国管辖海域（内水、领海、专属经济区和大陆架）之外，也位于其他国家管辖海域之外。在适用时间上，每块矿区的勘探合同时间为15年；进行商业性开采的时间，需执行我国（企业）将来与管理局另行签订的开采合同。

（二）勘探、开发

《深海法》对“区域”资源勘探、开发活动做出规范和管控，是《公约》及《执行协定》、管理局规章和“咨询意见”对缔约国的基本要求。为了保证深海海底资源勘探和开发活动的承包者有序、安全、合理地开展“区域”资源勘探、开发活动，《深海法》第二章规定了勘探、开发的主要内容，包括：承包者在向管理局提交申请前，应当向国务院海洋主管部门提出申请，并提交规定的材料；国务院海洋主管部门对申请者提交的材料进行审查，对于符合规定条件的应予以许可；承包者对合同区域内特定资源享有专属勘探及开发权，在从事深海资源勘探和开发过程中应当履行保障作业人员的人身安全、保护海洋环境、保护作业区域内的文物和铺设物、遵守中华人民共和国有关安全生产和劳动保护的法律法规的义务；勘探、开发合同转让、变更及终止的相关规定；承包者在勘探开发过程中面对突发事件，应按照本章规定启动应急预案并采取相应的应急措施。17《深海法》第7～11条。

（三）环境保护

在深海资源勘探开发过程中，若对相关活动管控不当，会造成“区域”内及其相关范围的海洋环境破坏，特别是对海洋生态系统的破坏。《深海法》在第三章对环境保护作了专门规定，包括利用可获得的先进技术保护海洋环境、环境影响评估报告、环境检测方案、保护和保全海洋环境及海洋资源。18《深海法》第12～14条。

（四）科学技术研究与资源调查

为提高深海科学技术研究水平和深海资源勘探开发能力，《深海法》第四章“科学技术研究与资源调查”，就深海科学技术研究和资源勘探开发能力建设等进行专门规定：国家支持深海科学技术研究和专业人才培养，支持深海科学技术研究的公共平台建设，鼓励有关单位和个人开展深海科学普及活动，还强调了深海海底资源勘探、开发和资源调查活动后的资料汇交与共享问题。19《深海法》第15～18条。

（五）监督检查及法律责任

《深海法》专设监督检查和法律责任两个章节，明确了监督主体和监督检查范围，规定了承包者报告制度。为保证《深海法》中多项制度的有效实施，进一步强化对“区域”行为的有效控制，法律责任部分明确了造成海洋环境污染损害或者作业区域内文物、铺设物等损害的法律责任及其他违法行为的法律责任。20《深海法》第23～26条。

《深海法》秉承了《公约》及《执行协定》、管理局规章和“咨询意见”中高度重视海洋环境保护的精神，专章规制海洋环境保护行为，鼓励海洋科学研究和资源调查活动，强调资料的汇总和分享，重视保护海底文物，比较充分地体现了《公约》及《执行协定》、管理局规章内容和要求。《深海法》基本涵盖了“咨询意见”中关于“直接义务”的内容，也通过监查和法律责任等强制手段在一定程度上满足了“确保遵守义务”的要求。

五、《深海法》重要意义和特点

《深海法》是第一部规范我国公民、法人或者其他组织在该区域从事相关活动的有涉外因素的独特的国内法。《深海法》以“区域”及其资源是全人类的共同继承财产作为基本原则，规定了国际合作、和平利用、保护人权等方面的内容，反映了《联合国宪章》的基本要求；在适用范围上与《公约》和《执行协定》以及管理局制定的相关规章等国际法律法规进行了对应衔接——《深海法》规定的“深海海底区域，是指中华人民共和国和其他国家管辖范围以外的海床、洋底及其底土”，是《公约》第十一部分规定的“区域”，即各沿海国管辖范围以外的“海床、洋底及其底土”。

《深海法》充分体现了中国的海洋法律制度与国际规则的衔接和融合，在制度设计上充分顾及了中国管理者（中国政府、国务院海洋主管部门等）、深海活动主体（中国的公民、法人或者其他组织）和管理局之间的关系。在深海资源调查、勘探和开采各阶段，这三者之间的法律关系在不停地变化：在调查研究阶段基本是自由的，不受政府干预；在结束调查申请矿区时，主要是申请者和管理局之间签订勘探合同，国家的角色是担保国；在开发阶段，这三方的权利义务关系与第二阶段类似。因此，中国政府无权径自批准中国企业直接进入“区域”从事资源勘探开发，必须先由勘探开发主体在国家担保下，与管理局签订勘探开发合同，按照合同和中国法律开展相关活动。这种形式的管理是相关部门面临的新问题，需要在职权范围和程序等方面充分考虑相关国际规则。

《深海法》的立法工作是在《公约》及相关国际法文件规定的制度框架内进行的，充分反映了国际社会关于保护深海环境、共同受益于深海科技发展和资源开发的愿望，具体体现在《深海法》的立法宗旨、基本原则和具体制度上。该法还反映出中国政府维护国际海底秩序、推进国际深海科技发展、和平利用深海资源的决心、努力和负责任大国的担当。

附：

“区域”资源矿区申请及批准情况表

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数据来源：http：//www.isa.oarg.jm/deep-seabed-minerals-conrtractors？page=2

*贾宇，法学博士，国家海洋局海洋发展战略研究所研究员。主要研究方向：国际法、海洋法。电子邮箱：jiayu@cima.gov.cn。

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