开放型经济新体制下的中国自由贸易试验区建设研究

王媛媛

开放型经济新体制下的中国自由贸易试验区建设研究

王媛媛※

为适应经济全球化发展的新形势，中国提出要构建开放型经济新体制。作为开放型经济新体制的试验田，中国自由贸易试验区承载着诸多制度创新任务，包括探索对外资实行准入前国民待遇和负面清单管理模式、扩大服务业领域的开放、探索金融领域的开放和创新、推进贸易监管制度创新和促进外贸转型升级、推进政府管理体制改革和创新等。重要的是，在自由贸易试验区建设中要避免走开发区发展模式的老路、重货物贸易开放而轻服务贸易领域的开放、试验区之间以及试验区内部的恶性竞争、政策不落地或与企业所需政策脱节等问题。

开放型经济新体制；中国自由贸易试验区；负面清单管理模式；政府管理体制改革

一、引言

一种经济体制总是与其所处的经济发展阶段相适应，是推动经济发展的工具。从20世纪70年代末改革开放到21世纪初，通过主动参与到全球价值链分工，充分发挥劳动力、土地等资源的比较优势，中国获得了一个相对高的经济发展速度，在30多年内发展成为一个经济大国。这一模式可以总结为政府主导的以扩大开放、利用外资、重视出口为特征的外向型经济发展战略。在经济发展过程中，中国在积累了一定的资金、生产技术以及生产能力的同时也产生了一系列问题，如劳动力等生产要素价格上升、经济发展方式粗放、创新能力不足、产能严重过剩等。总的来说，旧有的外向型经济模式已不适应当前中国经济发展面临的主要矛盾，为此，要构建一个更加完善的对外开放新体制，更加注重政府管理与市场的平衡、出口与进口的平衡、利用外资与对外投资的平衡、货物贸易与服务贸易的平衡、价值链简单嵌入与技术进步升级的平衡等。

2013年11月12日，中共十八届三中全会审议通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中第七条指出要构建“开放型经济新体制”，包含3个方面的政策内容：放宽投资准入、加快自由贸易区建设以及扩大内陆沿边开放，构建开放型经济新体制这一新的提法由此产生。2015年5月8日，中国国务院批转《关于2015年深化经济体制改革重点工作的意见》，其中第七条对构建开放型经济新体制做出明确界定：指出要适应经济全球化新形势，把深化改革和扩大开放紧密结合起来，更加积极地促进内需和外需平衡、进口和出口平衡、引进外资和对外投资平衡，加快构建开放型经济新体制，以开放的主动赢得发展的主动、国际竞争的主动。这一次，构建开放型经济新体制的内涵更加明确，措施更加具体。

由此可见，构建开放型经济新体制可以概括为“引进来、走出去和试验田”3个主要内容。具体而言，所谓“引进来”主要是要扩大服务业和一般制造业的对外开放，探索对外资实施准入前国民待遇和负面清单管理模式；所谓“走出去”主要包括加快完善互利共赢的国际产能合作体制机制、推动装备和产能“走出去”、推进“一带一路”建设、加快实施自由贸易区战略以及建设亚洲基础设施投资银行和金砖国家新开发银行；所谓“试验田”则是建设好包括上海、广东、天津、福建在内的自由贸易试验区，将试验区有关投资管理，贸易便利化，金融、服务业开放，事中事后监管等举措适时向全国推广，为全面深化改革和扩大开放探索新途径、积累新经验。

2013年8月22日，中国国务院正式批准设立中国（上海）自由贸易试验区，一个月后中国（上海）自由贸易试验区正式挂牌成立。2014年12月28日，中国国务院又批准设立包括广东、天津、福建在内的第二批自由贸易试验区。2015年4月21日，这3个自由贸易试验区正式挂牌成立，至此，中国已经正式成立了4个自由贸易试验区，未来将逐步开放其他地区申请建立自由贸易试验区，将试验区的范围不断扩大。

二、中国自由贸易试验区运行情况分析

目前，中国已经设立上海、广东、天津以及福建4个自由贸易试验区。作为中国构建开放型经济新体制的试验区，它们面临着共同的改革和试验任务，并且要形成可复制、可推广的经验，为中国进一步扩大开放和深化改革探索新思路和新途径。但在具体实施层面，各个自由贸易试验区又有其特殊的任务和措施。表1列出了各个自由贸易试验区公布的总体方案相关内容。

总体来看，首先，它们所涵盖的自由贸易试验区的实施范围大体一致，即120平方千米左右；其次，从各自由贸易区所涵盖的片区看，除上海在之前的3个片区升级为5个片区外，其他3个自由贸易试验区都涵盖3个片区；再次，从各自自由贸易区的战略定位以及改革的主要任务和措施看，四地在政府职能转变、投资领域开放、贸易转型升级、金融领域开放创新等几个方面都做出改革安排，但各个自由贸易试验区又有自己的特色和特殊任务。上海在加快政府职能转变、贸易监管制度创新以及金融制度创新方面要承担更多的探索和试验任务；广东、天津、福建三省市则分别加入了对周边地区的辐射带动功能。如广东省一方面要深入推进与港澳地区的服务贸易自由化，另一方面要增强对珠三角地区的辐射带动；天津则推动实施京津冀协同发展战略；福建省则率先推进与台湾地区的投资贸易自由，并培育平潭开放开发新优势。

目前，这4个自由由贸易试验区运行情况较好，取得了一定的成果。从自由贸易试验区经验的推广来看，上海作为中国成立的第一个自由贸易试验区，运行一年后已经形成了涵盖投资管理、贸易便利化、金融、服务业开放、事中事后监管、海关监管制度创新、检验检疫制度创新等领域的可复制、可推广的经验，涉及30多条具体的改革内容，目前已经在全国复制推广。具体见表2。

2015年4月20日，上海、广东、天津、福建4个自由贸易试验区实行统一的负面清单。2015年的负面清单中列明的不符合国民待遇等原则的外商投资准入的特别管理措施降为122项，内容更加全面，与国际规则进一步接轨，同时取消了60多项限制，进一步提高了开放程度和透明度。根据中国商务部的分析，新版负面清单主要特点包括：一是提高了开放的水平。相对于以往逐条的开放措施，新版负面清单实现了更大程度的开放，在服务业、制造业领域进一步减少了外资准入限制；二是转变了管理的方式。在负面清单以外的领域，内外资实行统一管理，外商投资项目和企业设立基本实行备案制，切实提高投资便利化水平，加快完善现代市场体系；三是完善了准入体系。负面清单中还系统梳理了涉及外资的各类政策法规，凡涉及外资限制的规定统一在清单中列明，并且清单中的特别管理措施涉及国民待遇、高管要求、业绩要求等方面，为投资者提供了一份全面的准入指南，大大增强了外资政策的透明度①新华社：《国办印发自贸试验区负面清单和外商投资国家安全审查试行办法》，中国中央政府门户网站，http：//www.gov.cn/xinwen/2015-04/20/content_2849698.htm，2015 年4月20日。。

表1 中国上海、广东、天津、福建自由贸易试验区基本情况和改革措施

表2 上海自由贸易试验区已形成的可复制改革措施

三、中国自由贸易试验区与国外自由贸易园区功能的比较分析

作为在国内建立的对外开放先行区域，中国自由贸易试验区一方面充分借鉴了国际上已经存在300余年的自由贸易港（园）区（FTZ）的经验，另一方面作为中国开放型经济新体制的试验田，中国自由贸易试验区有其特殊的任务。

第一，在政府管理体制方面，国际上成熟的自由贸易园区实行高效的政府管理体制，对企业的监管大多依托完善的法律制度体系和详尽的年度备案信息，对外商投资的监管则主要关注兼并收购和国家经济安全。值得注意的是，发达国家或地区的自由贸易园区一般先立法后建区，即通过制定自由贸易园区相关的法律法规，立法内容包括定位、功能、管理体制、优惠制度、监管制度等。其中，优惠制度主要涉及关税豁免、所得税和其他税收减免、投资、海关、劳动、土地等诸多方面。而中国主要采取制定总体方案的方式对自由贸易试验区的总体要求、区域布局、任务和措施以及保障机制等给予界定。在税收政策方面，中国的自由贸易试验区也并未给予突出的优惠安排。

第二，在扩大投资和服务业开放方面，发达国家的自由贸易园区的服务业高度开放，投资呈现自由化趋势，但考虑到国家的经济安全和保护国内产业发展的需要而做出某些限制。在开放领域方面，国际上自由贸易园区对外商直接投资限制较少，外资享受国民待遇；在投资促进政策方面，自由贸易园区普遍采取各类减少进入前投资成本和降低进入后运行成本的投资鼓励政策，包括信贷支持、补贴资助、加速资本折旧和提供税收信用等。

第三，在对外投资管理方面，发达市场经济国家对外投资总体呈现自由化便利化趋势，以鼓励本国企业拓展国际市场，目前几乎所有发达国家都取消了外汇管制和对外投资限制。同时，对外投资取消事前审批，实行备案登记制，并加强事后监管。在鼓励对外投资方面，发达国家普遍通过金融信贷、财政支持和税收减免等方式来促进和引导企业对外投资。在对外投资安全保障方面，发达国家制定了完善的法律制度保障，还通过成立专门保险机构的方式来防控对外投资风险。

第四，在国际贸易转型升级方面，国际贸易转型主要表现为服务贸易和离岸贸易的加快发展，且总部高度集聚。另外，国际上相对成熟的自由港以及与港口联动发展的自由贸易园区因其独特的自由化、便利化的制度安排而有效地促进了航运服务业发展，从而推动国际贸易中心与国际航运中心之间的融合。这些与中国自由贸易试验区的任务和措施相一致。

第五，在金融自由化方面，国际上成熟的自由贸易园区实行宽松、自由、开放的外汇管理制度和金融制度安排。金融自由化包括宽松的外汇管制以及资金进出自由。在增强金融服务功能方面，发达国家的自由贸易园区利用宽松的外汇管制促进离岸金融业务的快速发展，形成了一批世界级金融中心，并且不断创新金融服务功能。这些也是中国自由贸易试验区努力的方向。

第六，在海关监管模式方面，中国自由贸易试验区吸收了发达国家自由贸易园区海关监管的先进经验，如实施“一线放开、二线安全高效管住”的通关监管模式；实行货物入区备案制，区内自由存储流动、出区核销；对入区货物实行分类监管；以企业为监管单元，利用审计核查制度、风险管理方式和分级监管方式等代替传统的货物实物监管；通过实行直通程序、周报关制度等一次性报关或集中报关措施，简化通关手续，减少通关时间成本；实行区港联动，即自由贸易园区实行海港、空港与保税区之间的多元联动、一体运作；“一站式”电子通关平台，整合各种审查资源，打造单一窗口、统一平台，简化通关流程，提高货物进出口岸效率。

总之，中国自由贸易试验区充分借鉴了国际自由贸易园区在政府监管、贸易投资促进以及海关监管措施等方面的经验，将更加有利于中国自由贸易试验区的发展。但同时我们也应看到，目前国际上自由贸易园区的发展大都处于停滞阶段，原因在于它们大都只局限于一定的地域范围内，并且采取传统的“出口加工+转口贸易”的发展方式，在价值链渗透、科技进步等方面的带动力不足。因此中国应该吸取经验教训，除了要发展传统的功能，更应结合当今世界经济发展趋势，在自由贸易试验区内探索新的制度和经验，打造中国经济的升级版以及国际贸易园区的升级版。

四、中国自由贸易试验区承载的制度创新任务

作为构建开放型经济新体制的试验田，中国自由贸易试验区主要承担着以下几个方面的制度创新任务。

（一）探索对外资实行准入前国民待遇和负面清单管理模式

对外资实行准入前国民待遇和负面清单管理模式是中国自由贸易试验区制度创新的核心。一直以来，中国对外商投资的管理基本采取正面列表方式，但从当前及今后的发展趋势看，准入前国民待遇和负面清单管理模式将逐步成为国际投资规则发展的主流模式。在第五轮中美战略与经济对话成果中，双方就制定一套包括开放、非歧视和透明度等高标准的双边投资协定达成共识，中美两国将就建立双边投资协定进行实质性谈判。该投资协定就是以给予外资准入前国民待遇以及负面清单管理模式为基础的。

对外资实行准入前国民待遇和负面清单管理的制度主要包括以下政策：首先，对负面清单之外的外商投资领域实行备案制，而不再进行审批；其次，减少和取消对外商投资准入限制，提高透明度。在投资领域方面要继续扩大服务业和先进制造业等的开放；再次，要深化对外投资管理体制改革，对中国企业在境外投资相关项目以及在境外开办企业实行以备案制为主，建立境外投资服务促进平台等。

（二）扩大服务业领域的开放

服务贸易领域的开放是今后各国关注的焦点，以2012年开始的TISA谈判为例，截至2014年10月，全球已有23个国家参与其中，其所占的全球服务贸易比重接近七成，目前中国已申请提出加入TISA谈判。截至目前，中国的服务业开放度仍然比较低。世界贸易组织将服务贸易分为4种模式，即跨境交易、境外消费、商业存在以及自然人流动，中国在后两个领域的开放尤为不足。目前，中国服务业对外开放的限制主要在许可证的发放、外资股权比例限制、资本规模要求、业务范围限制等方面。因此，在全球化新趋势下，中国服务业的开放还有很大的空间和潜力。

（三）探索金融领域的开放和创新

金融开放和创新是中国自由贸易试验区制度创新的重要任务。它包括金融制度的创新和增强金融服务功能。具体包括在风险可控前提下，率先在自由贸易试验区内稳步推进人民币资本项目可自由兑换、金融市场利率市场化、人民币跨境使用和外汇管理改革等方面的改革。

（四）推进贸易监管制度创新和促进外贸转型升级

推进贸易监管制度创新的核心是通过推进海关特殊监管区域的整合优化和工作机制创新，推进贸易便利化改革。主要措施包括：在海关特殊监管区实施“一线放开、二线安全高效管住”的通关监管模式；推进国际贸易“单一窗口”建设；推进货物状态分类监管试点等。

促进外贸转型升级的主要措施包括：鼓励发展总部经济；推动新型服务贸易和技术贸易发展；在海关特殊监管区域设立保税展示交易平台；鼓励在符合条件的海关特殊监管区域开展高技术高附加值项目境内外检测维修、融资租赁和期货保税交割海关监管制度等改革试点；积极发展跨境电子商务，等等。另外要增强国际航运服务功能，建立相对发达的国际航运服务体系，并给予政策支持。

（五）推进政府管理体制改革和创新

推进政府管理体制改革和创新是中国自由贸易试验区制度创新的关键。推进政府管理体制改革和创新的核心是，转变以行政审批为主的行政管理方式，即由注重事先审批转为注重事中、事后监管，制定政府的权力和责任清单，厘清政府与市场的关系。主要措施包括：加强信息共享和服务平台应用；健全综合执法体系；支持社会力量参与市场监督；完善企业年度报告公示和经营异常名录制度；加强信息公开，提高行政透明度；推进公平竞争、产权保护制度；深化科技创新体制机制改革等。

五、未来中国在自由贸易试验区建设中要避免的几个问题

中国自由贸易试验区的制度创新同以往的开放措施是不同的，它要求按照新一轮国际贸易和投资规则，探索建立适合中国经济进一步发展的路径。因此，在建设时要避免路径依赖旧的发展模式。

第一，要避免走之前开发区模式的老路。开发区的发展模式就是招商引资，主要是通过土地、税收等政策优势吸引外商投资，但是在政府管理以及便利化等配套措施方面没有跟上，已经大大落后于当前国内外投资规则的发展趋势。我们要清晰地认识到，当前的自由贸易试验区建设不是按照老路追求政策洼地，不是“尝甜头”而是要“吃苦头”，要通过深化全方位的改革，从而建立起适应当前国际贸易、投资规则的新的体制和机制，由全球经济规则的被动追随者变为主动参与者，并能够逐步引领国际经贸规则的变化，以开放的主动赢得发展的主动和国际竞争的主动。

第二，要避免重货物贸易开放而轻服务贸易领域开放的误区。目前中国的自由贸易试验区一般都建立在原来的保税（港）区和出口加工区之上，各试验区在发展过程中有可能还是偏重于货物贸易及其便利化措施的开放。与货物贸易不同之处在于，服务贸易很难局限于一个狭小的、远离人口密集地区的空间。这样除了面向自由贸易区企业的金融服务业，其他服务业很难展开。因此试验区可以探索服务业在区外的延伸发展情况。

第三，要避免试验区之间以及试验区内部的恶性竞争。首先，因为自由贸易试验区面临很多共同的改革任务，在改革的实施路径方面会有所重叠，也容易产生竞争。这就要求各个自由贸易试验区要针对各自的比较优势制定适合的发展战略，避免恶性竞争。其次，在同一个自由贸易试验区内部，各片区同样面临着竞争问题，甚至比不同的自由贸易试验区之间更为严峻，这需要各个片区协调各自的优势和重点，实行差异化定位。自由贸易试验区是要“做蛋糕”而不是“抢蛋糕”。因此，各个片区要针对各自的优势制定符合试验区共同发展的规划。

第四，要避免政策不落地或与企业所需政策脱节。试验区的改革是系统化的，涉及中央与地方以及各个职能部门政策的协调和调整，但是，如果没有深入到企业去了解它们所需要的政策而盲目制定相关的配套措施，则会导致政策难以落地、改革难以推进。因此，在政策制定过程中要以企业为主体，充分了解企业的需求和困难，防止改革措施的碎片化。

（责任编辑：雷小华）

Research on the Construction of China Free Trade Experimental Area under the New System of Open Economy

Wang Yuanyuan

In order to adapt to the new situation of the development of economic globalization，China puts forward to build a New System of Open Economy.As a testing ground of the New System of Open Economy，China Free Trade Experimental Area carrying many institutional innovation tasks，including the exploration of Pre-establishment National Treatment and a Negative List management Model，expansion of the service sector openness，exploration in the field of financial openness and innovation，promotion of the innovation of trade supervision，the transformation and upgrading of foreign trade，and reform and innovation of the government management system.Importantly，in the construction of the free trade zone，we should to avoid copying the old mode of development zones which focused more on trade in goods and focused less on the openness of service trade，also the vicious competition within the free trade zone，not-implemented policies，and policies are not demands of enterprises should also be avoided.

New System of Open Economy；China Free Trade Experimental Area；The Negative List Management Model；Reform of Government Management System

F752.1

A

1003－2479（2016）04－0069-06

※福建师范大学经济学院博士研究生，福建社会科学院亚太经济研究所助理研究员