推进供给侧结构性改革的着力点

张立群

宏观调控任务空前艰巨复杂

2016年是“十三五”开局之年，也是把攻坚克难的着力点集中于供给侧结构性改革的一年。核心任务是转方式、调结构，把经济发展推入更高水平的新轨道，为全面建成小康社会奠定坚实基础。

国际金融危机以来，我国经济发展的国内外条件发生了深刻变化。随着国内外市场需求水平降低，经济从高增长转入中高增长，市场从普遍短缺转为普遍过剩，市场需求对供给的要求发生了深刻变化：从强调数量快速扩张转为强调质量和品牌信誉提高，从强调“有没有”转为强调“好不好”。这是一次全面和深刻的转型，是中国经济由从无到有的发展历程进入从有到好发展历程的重大转折。关键点和难点是供给体系质量效益全面提高，是经济发展方式根本转变。

面对这一变化，既要防止需求持续收缩，更要推进供给侧结构性改革。“十二五”期间，我们坚持稳中求进的工作总基调，稳需求，转方式、调结构，取得了重大成就。通过精准就业、精准扶贫保民生，稳定了居民收入，稳定了消费；通过适度增强基础设施投资力度，引导房地产市场平稳发展等，引导投资企稳。当前，消费需求持续平稳增长；基础设施投资增速持续稳定在20%左右，成为投资增长的重要稳定器；房地产市场销售形势持续回暖，2015年1-11月房地产企业资金来源增速已快于房地产投资增速，预示房地产投资增速下滑态势可望结束。综合来看，需求侧趋稳的基础初步建立。与此同时，经济结构发生了多个方面的积极变化，转变发展方式取得积极进展。

应该看到，当前经济发展仍然面对诸多矛盾和风险。最为突出的是结构性产能过剩比较严重，房地产库存分布与人口城镇化流向不匹配，存量房消化困难很大。与此联系，企业困难较多，债务链条长，债务风险较大。这些问题还威胁到就业和财政收入的稳定。决胜“十三五”，首先要解决这些突出矛盾，这就必须在继续稳定需求的同时着力推进供给侧结构性改革。2015年12月召开的中央经济工作会议强调，推进供给侧结构性改革，是适应国际金融危机发生后综合国力竞争新形势的主动选择，是适应我国经济发展新常态的必然要求。

推进供给侧结构性改革，必须实施相互配合的五大政策支柱

第一，宏观政策要稳，就是要为结构性改革营造稳定的宏观经济环境。要通过积极的财政政策和稳健的货币政策，适度扩大需求、积极降低企业经营成本。第二，产业政策要准，就是要准确定位结构性改革方向。注重把市场在资源配置中的决定性作用和功能性产业政策的引导作用很好结合起来。第三，微观政策要活，就是要完善市场环境、规范市场秩序，充分发挥好企业和居民在生产、生活方面的活力和潜力。第四，改革政策要实，就是要加大力度推动改革落地。使改革不断见到实效，使群众有更多获得感。第五，社会政策要托底，就是要守住民生底线。从就业、扶贫、帮扶困难群体等方面做好工作，稳定居民收入增长，稳定民生。要把重点放在兜底上。

推进供给侧结构性改革，重点要抓好去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板五大任务

第一，积极稳妥化解产能过剩。对低水平、长期看没有市场需求的过剩产能、“僵尸”企业，要把握结构调整的“窗口期”，以壮士断腕的精神下决心淘汰，决不能让其迟滞供给体系提质增效的步伐。要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。要落实好财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策。

第二，帮助企业特别是实体企业降低成本。通过转变政府职能、简政放权，进一步清理规范中介服务等，降低制度性交易成本；通过正税清费，清理各种不合理收费，研究降低制造业增值税税率等，降低企业税费负担；通过精简归并“五险一金”，降低社会保险费成本；通过创造利率正常化政策环境等，降低企业财务成本。同时，还要推进电价市场化改革、流通体制改革，降低电价和物流成本。

第三，化解房地产库存。要针对中小城市人气不足的突出矛盾，按照中央城市工作会议的安排部署，着力推进城市基础设施体系、公共服务体系、产业体系、住房体系全面协调发展，有条件的区域要着力推进大中小城市联合发展、集群发展。在此基础上，深化户籍制度改革，加快提高户籍人口城镇化率。通过农民工市民化和新市民的持续增加，扩大房地产有效需求和市场发展空间，消化库存，促进房地产持续健康发展。

第四，扩大有效供给，补短板。发挥好政府这一传统引擎的作用，打好脱贫攻坚战；支持企业技术改造和设备更新，降低企业债务负担；补齐软硬基础设施短板，提高投资有效性和精准性；继续抓好农业生产，保障农产品有效供给，保障口粮安全，保障农民收入稳定增长。

第五，防范化解金融风险，去杠杆。针对结构性改革引起的债务链条和债务关系变化，要积极稳妥地去杠杆，加强监管、完善制度，化解和防控金融风险。对信用违约要依法处置。要加强全方位监管，规范各类融资行为，坚决遏制非法集资蔓延势头。要完善全口径政府债务管理，改进地方政府债券发行办法。要妥善处理风险案件，坚决守住不发生系统性和区域性风险的底线。

全面完成五大任务，必将系统扎实地推进企业转型和发展方式转变，必将不断改善经济增长的基础，实现十三五良好开局。

推进供给侧结构性改革的政策建议

必须把稳需求、稳增长与推进供给侧结构性改革，与转方式、调结构紧密结合起来，通过不断稳定发展环境、提高企业和产业，以及整个供给体系对发展环境变化的适应能力，加快把经济运行推入健康可持续的新轨道。

坚持以保就业、防止债务风险全面爆发为底线稳增长。由于增长速度下降到一定低点，会导致失业增加—居民消费水平下降—市场需求水平下降进入加速的自我循环；也会导致困难企业数量增加—不良债务扩大加速循环；还会导致市场预期和信心的持续下滑，最终可能会成为不可控制的经济全面衰退。因此在经济增速下降时，宏观调控重点应集中在保持必要的经济增长速度。针对经济增长触底企稳对需求稳定的要求，2016年要进一步加大财政政策力度，适度扩大财政赤字规模。提高地方债置换规模。进一步调低存款准备金率和利率。加强财政政策与货币政策的相互配合，引导资金更多地流向实体经济和基础设施建设投资项目。为防范经济筑底企稳过程中的各种不确定因素做好充分准备。

把启动破产退出放到改革的优先位置。启动破产退出，也是建立和加强风险责任约束机制。没有这一机制保障，市场化改革可能会扩大风险。例如利率市场化改革，由于本金风险不被关注，资金就会越来越多地流向风险高、利率提高空间大的领域。而伴随高风险的高利率，又为提高存款利率，争取储蓄资金提供了源源不断的支持。其结果必将是伴随风险水平提高的利率水平持续提高和资金紧张，对实体经济转型升级将形成日益加强的压制，对房地产市场需求也会形成沉重打击。因此，应该将破产退出的改革放到改革的优先位置。

着力重点难点、注重制度建设。在周密准备的基础上，抓住今年淘汰过剩产能、清理地方债务过程中的重点、难点、有代表性的案例，敢于攻坚克难，果断启动破产退出和财产清算活动。借鉴历史经验，对相关资产、债务进行隔离，例如转入资产管理公司，控制影响的范围。坚持从严追究主要领导和负责人责任，切实保护企业职工合法权益的原则，并形成相关的财产责任追究制度。按照中央经济工作会议要求，要提出和落实财税支持、不良资产处置、失业人员再就业和生活保障以及专项奖补等政策，资本市场要配合企业兼并重组。围绕国有企业改革，要进一步明晰产权，规范财产责任，减少政府对其过度保护，按照股权多元化和发展混合所有制经济的方向，注意把破产退出活动与国有企业改革紧密结合起来。

完善破产退出机制。借鉴国际经验，简化企业登记、注销、破产和资本退出等相关程序，降低退出成本。要按照中央经济工作会议的部署，企业主体、政府推动、市场引导、依法处置，妥善处理保持社会稳定和推进结构性改革的关系。要依法为实施市场化破产程序创造条件，加快破产清算案件审理。从控制风险，以建立机制、完善制度为重点考虑，要尽可能多兼并重组、少破产清算，做好职工安置工作。

改进基础设施投资方式，加快推动新型城镇化进程。以城市群为基本单位，统筹安排基础设施建设活动，包括统一规划、统筹建设资金、统一考核与问责标准。要以此为抓手推动政府职能转变，使政府工作重点加快集中于打造良好发展环境。抓紧制定好国家新型城镇化规划；注重城市群内各城市之间的基础设施系统的建设，注重城市内部基础设施的配套建设，特别是地下设施与地面设施建设之间的配套。进一步加强各级政府的公共服务职责，在城市范围内加快基本公共服务的全覆盖，加快城市群内各城市间基本公共服务均等化。

加快完善中小城市的生存发展环境，提高其人气度，化解房地产库存。要针对中小城市人气不足的突出矛盾，按照中央城市工作会议的安排部署，着力推进城市基础设施体系、公共服务体系、产业体系、住房体系全面协调发展，有条件的区域要着力推进大中小城市联合发展、集群发展。在此基础上，深化户籍制度改革，加快提高户籍人口城镇化率。通过农民工市民化和新市民的持续增加，扩大房地产有效需求和市场发展空间，消化库存，促进房地产持续健康发展。

（作者系国务院发展研究中心宏观经济研究部研究员）

责任编辑：杨再梅