城市总体规划中的生态环境规划

摘 要：生态环境规划在城市总体规划的构成中占有重要的地位。首先总结了生态环境规划的含义以及对编制城市总体规划产生的影响；其次，阐述了一些存在于城市生态环境规划中的问题，提出了相应部分的主要对策以期完善；另外还介绍了总体规划当中关于生态环境规划主要的研究内容以及相应的技术方法，并且从以生态安全格局为基础的总规、确切落实规划的环评制度等方面，提出了诸多办法和途径，以期解决这些问题。这是生态环境规划融入城市总体规划的创新且有益的尝试，对于完善生态环境规划在城市总体规划中的内容体系、提高其规划的可操作性和科学性有着重要的意义。

关键词：城市总体规划；环境影响评价制度；反规划；生态环境规划

生态环境规划在社会发展以及国民经济的规划体系中占有举足轻重的地位，时段和层次都较丰富，是与环境保护密切相关的专项规划一类的总体称呼。同时，生态环境规划是在城市总体规划的编制过程中不可缺少的重要成分。从早期《城市规划法》《城市规划条例》的颁布，到近年的《城乡规划法》、《城市规划编制办法》，都有强调在编制城市规划的过程中，应当提高自然生态坏境在城市的地位，对其进行适当的保护和改善，同时也需要相关措施来让城市的生态环境得到合理的建设与管理。近年来，我国关于生态环境保护、各类资源合理利用的政策法规层出不穷，例如《中华人民共和国节约能源法》、《中华人民共和国环境影响评价法》《中华人民共和国循环经济促进法》等，不管是法律层面还是城市总体的发展战略层面，都对城市的环境起到了约束和引导作用，充分体现了我国政府對于生态环境问题的密切关注，也间接体现了城市总体规划对于生态环境规划得到发展、完善的诉求。增加在城市总体规划中关于生态环境规划的研究，是应对于完善目前城市总体规划的内容体系编制所需，也是当前国际以及国内强调的生态环境保护形势所需，更是对城市总体规划方案的可操作性及科学性的大大提高，还有效提升了编制城市总体规划的水平。

一、生态环境规划的涵义以及

对城市总体规划编制的重要意义

生态环境规划所指是为了协调发展社会、环境与经济，把三者看作一个整体的生态系统，对人类的自身和对环境所做的活动，进行一个时间和空间上的合理安排。要使得这种合理安排能够得到有效的落实，就必须处理好环境规划与其他相关规划的关系，特别是与城市总体规划之间的关系。

城市总体规划是指为确定城市的性质、城市规模以及发展方向，使城市经济和社会的各个发展目标得以实现，对城市土地进行合理的利用，均衡布局城市的空间结构及对各项建设所作的一系列部署。城市总体规划偏重于从城市的形态设计角度来实现社会、经济的发展目标，生态环境规划的目标就在于去实现总规中关于城市的经济和社会协调合理的发展。两者是互相联系密不可分的。生态环境规划是组成城市总体规划的重要部分。城市总体规划与生态环境规划相互看作彼此的基础，也可以相互进行参照。生态环境规划所要达成的目标即为总体规划的主要目标之一，并综合平衡地参与和纳入其中。

将生态环境保护规划纳入城市总体规划之中，并做到经济、社会和环境三项建设一致的进行规划，并贯彻实施及协调发展，能有序地解决城市的生态坏境污染及破坏问题，让经济、社会和环境的效益实现统一，将具有特别重要的意义。即在城市总体规划中对生态环境规划进行考虑，能够对城市总体规划方案的可操作性及科学性的有效提高，大大的提升了城市总体规划的编制水平。

二、城市总体规划中环境规划面临的问题及原因

从目前的实际情况来看，城市总体规划常常轻视了环境规划，只重视城市的用地发展项目以及经济发展，对于环境规划仅仅是提出一些如“生态优先”等的宽泛说法。编制过程中对具体的环境影响分析和保护措施只有少数的阐述，还有部分城市甚至是首先对总体规划进行编制，而只把环境规划看作是在补充总体规划。造成这种现象的主要原因有：

（一）城市生态环境规划的内容与总体规划的方案协调性不够

现在大多数生态环境规划都是作为城市规划中的一个构成部分，以专项规划或者单独章节的方式写入到总体规划之中。这类方式通常容易导致城市规划方案与生态环境规划之间呈现脱离状态，两者之间不仅严重缺乏协调，且互相不能得到有力支撑。首先，生态环境规划的发展目标和相关措施会与城市规划方案不协调，严重的情况下还有可能会产生明显的矛盾；其次，生态环境规划中的相关举措很难甚至不会在城市规划方案中得到实现。

（二）生态环境规划的编制缺乏一定规范性

目前基本上所有的城市总体规划中都有生态环境的相关内容，但生态环境规划的目标、内容、研究深度和技术方法，根据不相同的规划参与者对于生态环境规划的重视和理解程度，都会存在比较大的差别。因此，首先确定好生态环境规划在城市总体规划中的内容体系，使得生态环境规划实现细化目标、具体化任务和规范化内容，对实践生态环境规划成果的指导性其及提高的可操作性具有相当重大的意义。

三、城市生态环境规划与总体规划

同步实行时的解决途径探讨

（一）“反规划”——基于安全生态环境格局的规划

“反规划”是在当今中国各大城市的迅速发展进程和无秩序的扩张背景下产生的，是一种强调规划城市物质空间的方法论。“反规划”是一种全新的城市规划设计的工作方法，指的是城市规划设计在编制过程中应当把非建设用地看作是首要的，而并非遵循传统模式先进行建设用地的规划，在传统规划中有关于不建设区域基本都是被动的、滞后的、零碎的。“反规划”并不是单纯地强调“绿地优先”，也不是否决现行的规划，而是应对如何在目前迅速的城市化和各种不确定性发展的条件下，在城市中系统地进行空间发展的一种较佳途径。笔者认为把“城市与环境”的关系用“图与底”来比喻显得十分生动恰当，在传统规划设计中通常都是以城市为“图”、而以环境为“底”；反之，“反规划”提倡的是“图”与“底”互换位置，优先的以环境为“图”来进行规划设计。

从这个方面来看，在处理两种规划关系的方法里，“反规划”不失为一种好对策。这个原理在于：在规划中不仅建造的部分是主要目标，留空的非建设用地更是要想尽一切办法实行保护。相对于景观中稳定存在的河流水系、绿色走廊、保护湿地、农林耕地等自然景观的生态基础设施，建设用地所拥有的功能和城市的整体规模都是在不断变化的。所以，更需要换位的思考城市规划的方法，用逆向的思维来直面迅速变革时期城市的不断扩张。

“反规划”的实施方式就是先从城市的生态基础设施着手，接着进一步布局建设用地。即为了防止因为迅速的城市发展扩张，导致生态基础设施的减少和破坏，首先要进行有力的保护和控制，使其能够得到可持续的发展。生态基础设施指的是城市在可持续发展的过程中，占据重要地位的一整套自然生态系统，使得整个城市及其中的居民能够从自然中持续地获得服务。自然生态服务包含有新鲜空气、食物的提供，体育、休闲娱乐场所，安全庇护场所的提供，以及教育等。它涵盖了所有能够供应以上自然生态服务的系统，譬如城市绿地系统、农林耕地系统、以及自然保护源地等系统。

（二）切实落实规划环评制度

环境影响评价具体是指，规划和建设的项目实施之后，对环境可能造成的不好影响进行一系列分析、评估及预测，相应地出台一些对策和措施以预防或减轻其对环境不好的影响，一并紧密地追踪期间所采取的办法和相关制度。2003年9月出台的《环境影响评价法》中提到，国务院相关部门、市级以上地方政府以及相关下属部门对有关土地利用进行规划编制，区域、海河的建设、开发等措施相关综合或专项的规划都要有关于环境影响的章节，工、农、畜牧林及能源利用、交通设施以及城市建设、资源开发等专项规划需要环境影响报告书，因为其不具指导性，所以还需要一些相应固定的程序及必须承担的法律责任。倘若这个重要的战略能够得到确切的实行，环境保护规划能够从基础、从大局方面、甚至从起源開始重视对环境的影响、对环境污染的管控以及对自然生态的保护。环境影响评价使得城市总体规划在编制当中得到充分重视，并且及时地对相关生态环境规划措施进行制定。环评还能够充分发动社会各界一起行动，形成当局负责进行审批，环境保护的相关主管部门实行统一的监督管理，相关单位对规划可能产生的一些环境影响承担责任制的新体系，另外让广大人民群众也能够参与进来，团结一心地护卫环境的新机制。

四、结语

追随着城市化进程加速向前的脚步，城市建成区的逐渐扩张，城市环境也一直在恶化。热岛效应、酸雨、雾霾等各种环境污染造成的极端天气，早已成为城市中司空见惯的现象，总体规划作为城市建设和发展的指导，不仅仅要考虑到城市的经济发展，而且应当将生态环境规划新鲜的理念更好更多地融入城市总体规划。但需要注意的是，在融入的过程中，应改变从前传统规划的旧模式，即以经济发展为唯一的目标，以城市及土地为核心，要在城市发展的新模式上着重体现出人与自然和谐以及可持续发展的思想。所以笔者认为一个城市的发展要始终保持协调，就要处理好城市生态环境规划与总体规划之间的关系。城市生态环境规划可以看做是城市总体规划集合里的一个子集，但这个子集相对其它子集是独立的，同时该子集又是城市总体规划构成中必不可少的元素之一。

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作者简介：

刘璐，中南大学建筑与艺术学院2014级硕士在读。研究方向： 城市规划理论与方法。