新时期台湾加工出口区的发展与展望

2016-08-13中山大学高雄市张玉山石怡芬郑博仁

海峡科学 2016年5期

关键词：服务

中山大学（高雄市）张玉山石怡芬郑博仁

新时期台湾加工出口区的发展与展望

中山大学（高雄市）张玉山石怡芬郑博仁

1 加工出口区的发展背景

1.1 发展缘起

1960年代，台湾当局面临财政困难，外汇短缺、人口剧增、失业率偏高等经济难题，当时正值欧、美、日制造业开始外移，为了改变以农业为主的产业结构，当局陆续公布一系列吸引海外资金、促进工业发展的政策。

为因应20世纪60年代台湾经济发展之需求，第一个加工出口区于1966年在高雄设立，截至2016年2月底，全台湾各加工出口区核准设立之厂商共计有650家，投资金额高达183.58亿美元，创造了80618个工作机会。

1.2 加工出口区的优势

“加工出口区设置管理条例”提出，为促进投资及贸易，得选择适当地区设置加工出口区，以拓展对外贸易、吸引工业投资与增加就业机会等为目标。

加工出口区的竞争优势如下：

一是单一窗口服务及辅导，分别包括：

（1）加工出口区具高效率的行政服务，从投资设厂到行政管理，设有单一窗口提供各项便利服务，包括投资引进、产地证明、贸易通关、劳工行政、工业安全卫生、工商登记、建筑景观管理等相关业务之行政服务。

（2）海关、税务机关及银行，亦配合厂商需要，派员在区内提供服务。

（3）可由“加工区服务升级 e++信息平台”的在线申请查询，配合专家辅导与咨询回馈，协助厂商取得财政经费补助、技术辅导及法规咨询等资源。

二是租税优惠，分别包括：

（1）区内事业进口机器设备、原料、燃料、物料、半制品、样品及供贸易、仓储业转运用成品，免征进口税捐、货物税、营业税。

（2）区内事业以产品或劳务外销，或销售予加工出口区内之区内事业、科学工业园区内之园区事业、保税工厂或保税仓库之机器设备、原料、物料、燃料、半制品者，其营业税税率为零。

（3）符合“加工出口区设置管理条例”第十四条规定从事转运业务者，得按其转运业务收入 10%事业所得额，课征营利事业所得税。

（4）区内事业自用供生产之厂房部分，其营业房屋税减半征收，税率为1.5%。

（5）取得加工出口区内新建的标准厂房或自管理处依规取得建筑物免征契税。

（6）使用五年以上之旧机器设备，运出区外免关税。

（7）岛内事业营利事业所得税调降为17%。

三是投资人权益保障，分别包括：

（1）海外投资人享有与本地投资者相同之优惠条件及权利。

（2）海外投资人可享有区内事业 100%股权，亦可与台湾地区及本地企业为其共同投资者。

（3）海外各类投资之盈余、资本利得及孳息可申请汇出。

（4）外资侨资或其合并股份超过45%之企业，当局保证从营运日起20年内不予征收。

（5）知识产权及所有权受法律保护。

1.3 现有加工出口区概况

台湾目前已设置10个加工出口区，总面积将近600公顷，分布于高雄市、台中市及屏东县，如表1所示。

核准设立之区内事业种类，区分为20种产业类别，包括计算机、电子产品及光学制品制造业、电力设备制造业、电子零组件制造业、金属制品制造业、机械设备制造业、化学材料及制品制造业、纺织成衣及服饰品制造业、食品及饮料制造业、汽车及其零件制造业、其他运输工具制造业、其他制造业、产业用机械设备维修及安装业、电力及燃气供应业、运输及仓储业、信息及通讯传播业、金融及保险业、国际贸易业、企业总管理机构及管理顾问业、关联性产业服务业及其他经核准设立者。

表1 台湾加工出口区基本概况及发展产业类型

2 加工出口区发展面临的机遇和挑战

2.1 面对全球化影响，如何因应其他生产基地的竞争

加工出口区是台湾第一个结合自由贸易区与工业区多种功能的经济特区，亦是全球首例。其成功的营运模式曾受到中国大陆、巴拿马、越南、菲律宾等发展中国家与地区取经仿效。随着经济全球化，国际竞争愈来愈激烈，在全球产业分工及结构调整的趋势下，台湾原本工资低、土地取得方便及劳动力充沛的优势，渐渐被其他发展中国家和地区所取代，使得台湾加工出口区慢慢失去既有的地位。

中国大陆自从加入WTO之后，一直主导全球中低端生产线，其凭着低廉的人力，加上当地政府强力扶持以及语言与台湾相通，成为海内外代工厂争相设厂之地，坐拥世界工厂的美称，包括智能手机、笔记本电脑、平板电脑、家电都以中国大陆为主要生产地。近几年大陆工资年年上涨，人工成本每年以双位数百分比飙涨，让毛利率偏低的代工产业越来越吃不消。全球电子制造代工厂成本压力剧增，包括金宝、仁宝、纬创、康舒等台湾企业都已积极布局泰国、菲律宾、越南等地。

与此同时，非洲的廉价劳动力供应充足，对企业而言极具吸引力，因此正考虑投资于当地部分国家。实际上，愈来愈多国际品牌青睐非洲，瑞典服饰零售商 H&M、英国连锁超市乐购（Tesco）、美国零售企业沃尔玛（Walmart）的非紧急低端产品都产自非洲。

诚如前述，因产业受到全球化的竞争，企业在考虑生产成本的前提之下，势必会往低成本的国家或地区移动，而原本的加工区若不思考如何转型，就会慢慢失去其竞争力。

2.2 面对海内外科学园区的竞争，如何确立其竞争优势

1980 年代，台湾为了加速产业升级，开始推动科技产业，选择发展具有附加价值高、技术水准高、市场潜力大、污染程度小及能源密度小的策略性工业，包括机械、电子及运输工业零配件等。

台湾于1979年7月27日公布“科学工业园区设置管理条例”，新竹科学园区在1980年12月15日设立，正式开启台湾发展高科技产业的大门，不但成功达成吸引高科技产业设立投资之策略目标，促使工厂数量与就业人数增加迅速，以形成科技发展之基础；更是直接带动传统产业转型与升级，提升了竞争优势。

30多年来，科学工业园区不仅成为台湾地区科技发展的重要指标，其经验累积形成的示范效果与技术扩散，也为调整产业结构，维系经济繁荣，在全球高科技产业占有一席之地，其北、中、南三大核心园区所形成的高科技产业创新走廊，更有利于加速推动台湾成为全球创新研发中心。

相较于科学工业园区，“加工”两字也被视为低技术、劳力密集等象征（李择仁，2003）。在面对海内外的压力之下，许多人对加工出口区的发展产生疑虑，认为加工出口区的成就，毕竟只是发展中国家和地区基于某一特殊时期的特殊需要所创造出的产物。

2.3 如何摆脱简单加工，朝向应用加值方向发展

台湾地区产业成长动能集中，出口及投资均集中于制造业（尤其是ICT产业），服务业发展缓慢。其中信息电子业是当前带动经济增长的主力，惟过度集中于零组件及代工。而石化及金属业受环保意识影响致上游扩张停滞，中下游产品亟待高值化。民生工业比重大幅下滑，惟附加价值仍适度维持。有鉴于此，亟需善用资电优势带动新增长（智慧化），并发展友善环境成长模式（绿色化），以及引领创值/质生活型态（文创化），以重新定位地区产业结构之成长动力。

2012年10月，台湾地区提出产业结构优化计划，建立“制造业服务化、服务业科技化与国际化、传统产业特色化”的“三业四化”发展目标。为落实产业结构优化转型，经济部门针对产业现况及特性研拟“产业升级转型行动方案”，通过三大主轴（维新传统产业、巩固主力产业、育成新兴产业）、四大发展策略（推高值/质——提升产品品级及价值、补关键——建构完整产业供应链体系、展系统——建立系统解决方案能力、育新兴——加速新兴产业推动），推动高质化产业发展（即具有智慧、绿色、文创之产业内涵），希望制造业总产值由2013年的13.9兆元新台币提高到2020年的19.46兆元新台币，服务业GDP达到4.75兆元之目标。

2.4如何与海内外经济特区对接，加速带动加工出口区转型

过去几十年来，台湾的发展主要以电子业为主，而在其当中大部分是以代工为主，缺乏创新能力，无法拥有领导全球的先行能力，也渐渐失去区域竞争能力。因此，自由经济示范区的发展定位不再是过去制造业为主，将以高附加价值的服务业为核心，其中“智慧物流”、“国际健康”、“农业加值”、“金融服务”与“教育创新”等五大产业，为此行政部门“自由经济示范区规划方案修正案”中提出的发展重点，是以推动“高附加价值的高端服务业为主，促进服务业发展的制造业为辅”，希望借此带动周围其他产业的发展，再次为台湾创造经济奇迹。

自由经济示范区的推动时程分为两阶段：第一阶段为行政法规松绑，借此促进人流、物流、资金流与信息流的自由流动；第二阶段将待特别条例通过后施行，是以自由化、市场开放为重点，内容涵盖制造业、服务业、土地管理、人员移动、关务措施等。

纵观上海自由贸易试验区、海峡西岸经济区、平潭综合实验区、香港及韩国仁川经济自由区均成为持续自由经济与对外开放，加速产业升级和提升经济发展的动能。

3 加工出口区的未来发展方向

本文拟从区域经济整合的趋势谈起，分析对台湾经济可能的冲击，并提出可行的因应之道。

3.1 区域经济整合的趋势

相对于世界贸易组织（World Trade Organization， WTO）多边自由化谈判的进展缓慢，近年来全球区域结盟的趋势非常普遍，区域贸易协议的数目呈现倍数的成长；区域主义（regionalism）已形成一般潮流，区域贸易协议（Regional Trade Agreement， RTA）大幅增加，不仅对于WTO的功能产生影响，更对全球贸易、投资甚至产业分工产生重大冲击。

2001年以来，因WTO多哈回合谈判停滞，各国纷纷投入区域经济整合，建构自由贸易协议（Free Trade Agreement，FTA）成为有关国家贸易政策的主轴。截至2015年3月，全球已生效的FTA约有260个，其中70%以上是在2000年以后完成。

图1 全球FTA生效数的发展

在区域经济整合的趋势下，全球各国积极对外寻求结盟对象，以主要地区而言，美洲除了以美国为轴心外，中南美洲则主要强调区域内之结盟，整合程度不断加深。欧洲地区是以欧盟为主轴，除了不断内扩，目前已有27个成员外；近年来也将触角对外，积极进行跨区域结盟。亚洲地区则以东亚地区变化最为明显，2000年以后积极投入，相较于欧美地区，东亚各国投入区域经济整合的时间最晚，但进展却最快，而且对台湾的冲击也最大。

东亚区域经济整合以新加坡进展最为快速，其次为日本、马来西亚及泰国；韩国自2002年以后，FTA推进的速度也很快，尤其韩国与东协、欧盟及美国等全球主要经济体之FTA皆已生效，成效卓著。中韩FTA亦已完成草签。台湾则明显落后，目前仅签署了6个FTA。

区域经济整合后，市场竞争程度提高，规模经济的实现，使厂商在国内、外投资活动更加积极，资源使用效率将会提升。当各国纷纷签署区域协议时，被排除在外的非会员国害怕被边缘化的结果，通常会促使这些国家跟进，积极展开与其他国家的区域整合。结盟对象不再局限于邻近国家，而有延伸到远方国家的倾向。

针对此一世界经济发展的大趋势、对台湾影响日益深远、严重，台湾被边缘化的可能性也会愈大，有必要加强对此趋势及议题的关注。

3.2 具全球运筹管理功能的经济加值区

传统的管理理论着重企业内部之管理与改善，而全球运筹管理则需要考虑整个供应链上的资源需求与分配，因此需要有全球协同运作的信息流、商流、物流和资金流的整合与促使信息透明化的规划。全球供应链可以提供企业弹性来面对国际市场中不确定性的风险。

全球运筹管理（Global Logistics Management，GLM）乃企业为因应全球化趋势，以“营运总部”之概念，运用通讯与信息科技，驱动物流机制，整合区域与全球资源，并强化核心能力，形成一坚实的供应体系，用以快速生产、及时交货，并享衍生的信息情报，满足顾客需求、创造价值的一种经营模式。

在此背景下，加工出口区未来应升级为具全球运筹管理功能之产业群聚的营运总部。未来工业区或产业园区发展不应再以吞吐量、产值为主要绩效指标，除了追求传统生产力优势的提升外，更应追求附加价值优势的提升，朝全方位的优质服务自由经济特区发展。换言之，除了要求“量”的成长外，更应着眼于“值”的提升，有效提升工业区或产业园区的价值差异化，发展成为加值型服务导向的现代化产业园区。

产业创新升级，应从了解与满足产业基本需求开始做起，加工出口区可通过智慧加值方式，借由深度的规划及辅导，加速产业智慧化升级与转型。

一是打造优质产业环境，提供实时产业支持。建构完善的整体产业环境，提供整合资源企业服务，满足资金、土地、技术、人才及市场等需求，并搭配单一窗口专人项目高行政效率，加速掌握并满足产业之求。

二是改变经营格局，扩大市场商机。运用“产业串联、创新商机、创新元素、人才培育、异业结盟”等多元方式，连结上、下游产业链共同直接参与创新及技术提升、异业交流，通过全球采购、出口拓销等方式，媒合新商机。

三是加速产业智慧化加值。由于智慧化为下一时代产业竞争力的关键，聚焦协助产业导入智慧化、智动化概念，提升产品及服务加值效果，运用智慧生产、4G宽带、智能联网、电子商务、物联网等前瞻技术，在产销、通路等环节，导入监测、分析、经营、服务应用，强化产业链接及创新商业模式。

3.3 数字科技的导入与创新服务特区的示范

运用信息技术发展创新服务已成为各国与地区服务业数字化政策的方向，若以服务市场的消费者需求新旧程度与服务科技本身的成熟度区分，大致上可以将科技服务类型区分为四大类型，分别是：服务特色化、服务协同化、服务个人化、服务科学化。

有鉴于全球商业服务业已经进入全面智慧化与全通路时代，为因应更新的科技浪潮，有关部门亦积极推动“商业服务生产力 4.0”，针对台湾零售业与物流业，推动“全通路服务”与“智慧物流服务”，以发展商业服务智慧化，并建立智慧商业服务应用体系，通过实施“深化商业服务”“强化物流基盘”“打造价值群聚”及“拓展利基市场”等四大策略，逐步达成台湾商业服务全球化的中长期目标，成为亚太区全通路服务领导品牌与高效物流服务基地。

以科技化服务概念出发，加工出口区亦应导入数字科技应用服务，建构整合性管理平台，善用科技与数据库，打造虚实服务无缝串接服务，提供企业、投资者、劳动者“一次到位”的管理服务平台，打造符合企业需求之安全、效率、便利的“智能园区”，提供完善数字信息、数字金融、人才媒合等各种数字服务，并借此创新服务模式，提升产业价值，开创产业发展新契机，横跨产业链服务、场域在地经营、信息系统整合与管理模式规划各专业领域，形成产业服务联盟，以产业群聚效应，带动地方经济发展，增加民众就业机会，进而促进整体经济成长。

以台湾拥有全世界最高的移动装置渗透率环境评估，未来无实体化的影响会更为明显，事实上移动装置目前已成为比服务据点更加有效的媒介，通过移动科技、云端服务，成为区内产业资源整合与延伸性创新中介者，同时以政府创新管理与企业营运模式来提升整体竞争力，产业能获得更多元且全面的服务，加工出口区应以更积极的态度作出应对。

3.4 与其他自由经济示范区的对接

区域经济整合已成为全球经贸发展的新趋势，邻近的韩国、新加坡、大陆、香港、越南、马来西亚等纷纷加入，台湾需要加速经济自由化。

面对这一发展趋势，台湾亦提出了设置“自由经济示范区”推动小规模自由化与海外接轨，设置专区，开放市场、因应租税竞争与推动产业合作，作为台湾与全球对接的试点，促进人员、商品与资金自由流动以避免台湾在未来的全球经贸市场边缘化。然而因朝野仍无共识，相关条例仍未获立法部门通过，此提案暂且无法推动。

两岸经济因投资贸易不断扩大而互动交流日益密切，在WTO架构下促进两岸经济朝向区域整合，是未来无法避免的可能发展趋势。然而，两岸长期分治，幅员悬殊，加上更进一步推动两岸经济区域整合所涉及之限制尚待厘清，在其对接过程中难免引发纠葛，以发展共同市场之时程而言，难以一次完全到位。

其次，有鉴于台湾目前仍无法参与 RCEP，苦无进入东盟市场之路径，倘若在点对点合作上，考虑聚焦中国大陆与东协新型城镇化的内需商机，在加工出口区进行两岸产业合作试点，针对东盟内需市场及基础建设上进行两岸产业合作，共同开发东盟市场，将可减缓台湾在中国大陆-东盟自由贸易区成立之后所面对的关税差异及产业断链压力。

以园区为主体的产业合作模式，不但可以直接突破政府法规的籓篱，亦可以使单一产业合作扩展成多项产业合作。因此，产业合作若能从过去单项单点产业合作试点方式，逐步迈向以园区为载体，进行园区对园区等不同类型的合作，与其他示范区互相连接、互补，避免各自竞争的局面，这样才有机会成功，将有助于进一步深化两岸或与其他国家与地区产业合作发展。

可通过园区媒合产业的合作，进一步排除两岸产业的非贸易障碍，一方面可在检验检疫、仓储、物流等方面实现两岸绿色通道，并在智财权保护、社会保险制度等方面进行共同研究及试点；另一方面在区内极力推动的智慧物流、国际健康、农业加值、金融服务、人才培育创新等创新活动，亦可尝试吸引两岸区内产业合作试点的可能性。通过两区合作，吸引外资及台商进驻加工出口区，作为台湾经贸自由化的示范点。

两岸产业合作深化都需要面对内部产业发展的改革阻力、跨单位横向协调、民众及舆论的观感与沟通等，通过区对区合作进行法规松绑试点，以区对区合作模式缓和上述疑虑骤升的压力，恰是突破跨境产业合作限制、持续迈向两岸产业合作的最佳模式。