地震行业研究所深化改革所面临的问题与思考

中国地震局地质研究所　闫彦

地震行业研究所深化改革所面临的问题与思考

中国地震局地质研究所闫彦

本文借助决策支持和数据挖掘方法，分析归纳出地震行业研究所改革过程中面临的两大问题：中国地震局管理问题和研究所自身发展问题。在此基础上提出地震行业研究所应该在此次国家公益类事业单位分类改革中找到自己的准确定位，确立清晰的发展战略，在岗位设置、队伍组织、管理机构配置、职责划分、制度建立、运行机制确立等方面进行一体化的配套改革。

一、研究思路与方法

目前，关于中央级公益性研究所深化改革的相关讨论越来越多，人们的关注点散落在体制、制度、人员、经费、科研等各个方面。如何从这些繁杂的关注点中选取和地震部门研究所息息相关的角度，搜集有价值的数据资料，凝练成决策信息，提供给管理者以参考，成为本文的研究出发点。

（一）研究方法

政策研究方法较多，常用的有文献资料法、调查问卷法、实地调研法、统计分析法等。本文尝试将目前广泛用于信息技术的数据挖掘与决策支持理论引入到政策研究中来，希望能够给传统的政策研究带来新的思路。

数据挖掘技术是指非平凡地抽取数据中隐含的、先前未知的、潜在有用的知识，具体操作过程为：建模完成数据挖掘过程；从源数据中发现模式或联系；利用已知模式进行项目管理和计划实施；理顺工作流程，对后续工作进行方向性指导。

决策支持技术是基于数据挖掘的基础之上，帮助人们进行决策的信息系统，一般需要经历三个阶段：情报、分析和决定。

（二）建立研究模型

在本文中，我们基于决策支持的三个阶段，综合运用多种分析手法，建立起分析决策模型：

（1）面向对象确定与改革有关的信息集合；

（2）归纳核心信息与决策要素；

（3）对决策要素进行发展预期分析。

图1　分析决策模型

二、地震行业研究所面临问题

根据中国地震研究领域的发展要求，本次深化改革过程中，地震行业研究所的发展方向为建立“职责明确、评价科学、开放有序、管理规范”的现代科研院所制度。以此为目标可以发现，我们遇到的改革难点来源于两个方面：

一是上级管理部门即中国地震局管理变革带来的；

二是研究所自身发展变革带来的。

根据数据模型，我们将这两个方面确定为研究对象。

（一）中国地震局管理问题

中国地震局所属研究所有5个：中国地震局地球物理研究所、中国地震局地质研究所、中国地震局地壳应力研究所、中国地震局地震预测研究所、中国地震局工程力学研究所。对这5个行业研究所的管理可以归纳为两个杠杆的管理：行政杠杆和经费杠杆。

1.行政管理杠杆的改革

地震行业研究所属于我国传统的事业单位管理模式，是在计划经济体制下发展起来的行政事业一体化体制，政事不分、管办合一是其基本特征。中国地震局与研究所之间是行政隶属关系，可以通过各种行政手段干预研究所运营。

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出，国家对事业单位发展的要求是管办分离，政事分离，逐步实现事业单位的法人治理结构，公办事业单位与主管部门理顺关系和去行政化。《中共中央、国务院关于深化体制机制改革加快实施创新驱动发展战略的若干意见》中也提出，公益类科研机构要坚持社会公益服务方向，探索管办分离机制。

地震行业研究所涉及到的政务管理主要包括发展规划、机构设置、财政分配、人员编制、招生规模、教育培养等。在目前管理体制下，中国地震局行政化手段渗透在各个环节。与此相配套，研究所内部也按照中国地震局司室的组织管理架构设置相应的管理部门和行政级别。这种模式特点在长期的管理历程中发挥了重要的作用，比如：利于行政事务上传下达、方便行业内人才定向培养、具备较强的资源统筹配置能力等。行业研究所与高等院校的本质区别为对行业的科技支撑作用，不可能像高校一样探索完全脱离行政干预的自主管理模式，我们只能在国家深化改革大局的背景下，在推行融入式发展模式的形势下，摸着石头过河，探索适合我们自身发展的改革道路。

今后一段时间，管办分离将会成为地震系统落实行业研究所管理自主权，重塑中国地震局与5个研究所之间关系，推动双方协同治理的改革途径。同时，这也为中国地震局重新定位管理角色提出了新的挑战，即如何在惯有的行政管理模式下，摸索出一条适合中国地震局事业单位健康发展的新的管理方法？明确哪些“管”需要与“办”分离，哪些“管”是正常的行政管理职能？分类分布进行改革，不搞“一刀切”，是中国地震局目前亟待解决的问题。

2.经费管理杠杆的改革

（1）确定决策核心要素

中国地震局每年的中央财政收入拥有非常庞大的预算体系。经过对各类经费进行数据挖掘，“公益性行业科研专项”、“中央级公益性科研院所基本科研业务费专项”、“中央级科学事业单位修缮购置专项”三项经费被纳为本研究模型的决策核心要素。挖掘过程如下：

①比较各项经费与研究所的流向关系

基本科研业务费、科研单位修购专项经费是专门针对研究所设立的经费项目。公益性行业科研专项虽是面向整个地震系统，但因其科研创新的性质与研究所的工作契合度更高，研究所获得的部分更为显著。经统计，“十二五”期间，公益性行业科研专项累计拨款中流向5个研究所的经费为占总额度67%。

②比较各项经费对研究所事业发展影响

中国地震局研究所预算收入一般可分为人员经费、住房改革、公用经费、财政性项目和建设性项目5大类，其中人员经费、住房改革和公用经费的核定没有太大的弹性空间，建设性项目指向性明确，唯有财政性项目承担了“3+1”工作体系的科研创新保障。

“十二五”期间，中国地震局向5个研究所拨出财政性项目经费中，公益性行业科研专项、基本科研业务费、科研单位修购专项三项经费占研究所财政性项目经费收入总额的57%。可见，这三项经费的额度浮动将直接影响当年研究所的科研事业发展状态。

③比较各项经费与科研关系密切程度

相对于其他类别资金，公益性行业科研专项、基本科研业务费、科研单位修购专项三项资金直接作用于科研事业发展，能积极带动研究所科研热情，提供更自由的科研方向，为学科发展和科研环境改善提供强有力的经费保障。

（2）核心要素改革问题分析

根据2014年出台的《国务院关于改进加强中央财政科研项目和资金管理的若干意见》要求，到2017年止，除保留对中央级科研机构和高校实行稳定支持的专项资金以外，通过撤、并、转等方式按照新的五个类别对现有科技专项经费进行整合，不再保留优化整合之前的经费渠道。

中央级公益性科研院所基本科研业务费专项、中央级科学事业单位修缮购置专项因其特殊性被保留，而对地震系统影响最大的，便是支撑中国地震局研究所经费来源20%的地震行业科研专项被取消。从2007年以来，行业专项一直是支撑我们地震行业科研前沿发展的重要渠道，产出了一大批在国内、国际具有一定影响的基础研究和应用研究成果，提高了地震研究所的核心竞争力。未来科技支撑资助结构如何调整，中国地震局将出台何种配套政策以保障改革平稳过渡，维持此前较高的科技产出水平，是经费管理杠杆改革的重要问题与难点。

（二）研究所自身发展问题

根据《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》文件精神，将从事公益服务的事业单位细分为公益一类和公益二类（见表1）。

中国地震局5个研究所目前还没有明确划归分类，但是突出问题已经显现出来。

1.相关配套政策延迟问题

完善的配套政策是顺利推进改革的保证。目前，事业单位分类改革总体要求已经提出，组织人事、收入分配、社会保障、财政管理等配套政策也在陆续推出，但是配套实施细则还不十分完善。在配套政策空窗期，难免会造成不同分类导致的各种不平衡矛盾，这将成为制约改革顺利推进的瓶颈。主要体现在以下4个方面：

（1）收入平衡问题

公益一类事业单位与其他公益类事业单位相比，绩效考核更加困难。事业单位绩效考核正在全国范围内推广实施，但绩效考核体系的完善还需要时间探索。由于公益一类事业单要立足服务“均等化”的纯公益性工作，绩效考核中很难有服务数量、利润等硬性指标。而公益二类则可以开展一些生产经营活动，有一定服务数量和利润指标。因此，公益一类事业单位在设计考核标准时，较难形成统一意见，从而导致制度空窗期人员收入下降。

（2）人才流失问题

与其他公益类事业单位相比，公益一类事业单位留住人才更加困难。一方面，绩效工资差别导致的公益一类事业单位员工相对较低，容易引发人才的流失。另一方面，根据规定，“对公益一类事业单位根据正常业务需要，财政给予经费保障；对于公益二类，根据财政收支情况，财政给予经费补助，并通过政府购买服务等方式给予支持”，公益一类事业单位资金来源渠道不如二类广泛，在人才引进方面将存在资金不足的问题。

（3）新老制度对接问题

表1　从事公益服务的事业单位分类情况

2015年出台的《国务院关于机关事业单位工作人员养老保险制度改革的决定》，从根本上改变了传统的养老制度模式，从单位保障变为社会保障。而养老保险由于涉及的人员较多，资金筹集和支付量大，我们在具体实施过程中需要审慎协调相互间的利益关系，比如老中新三类人员的平稳过渡问题、人员流动特别是流向社会后社会保障制度的连续与衔接问题等。如果能实现平稳过渡和有效对接，将有望借此机会解决一直以来存在的事业单位“能进不能出”问题和因人设岗问题。

（4）地震安评队伍工作重心转移问题

地震行业进行事业单位改革的重点之一是地震安全性评价的行业管理职能的改革。地震安全性评价工作不仅是可以产生经济效益的横向合作类项目，更是地震系统对国家民生工程提供科技服务的重要职能体现。地震行业研究所如何在保证这一项社会公益服务质量的基础上，平稳并入公益类事业单位？面对安评工作改革前后带来的收入差距落差，如何才能保持安评人才队伍的稳定？需要相关配套政策的出台。

2.管理能力现代化问题

党的十八届三中全会提出的全面深化改革总目标之后，中国地震局党组结合工作实际，提出了推进防震减灾治理体系和治理能力现代化的总目标。对于研究所而言，突出矛盾体现在管理能力现代化方面。

（1）研究所之间以及研究所内部均缺乏统一的科技资源配置平台。由于没有建立起完善的科技信息、技术交流和资源共享平台和共享机制，导致科技资源未实现整体优化配置，科技数据的采集统计未达到科学、及时、准确的要求。

（2）从事行政管理工作的专业力量不足。随着行业对管理职能的要求日益增加，管理岗位的履职标准在逐步提升，管理人员由过去的服务型角色逐步转化为管理型角色。而作为现代化研究所的管理人员，仅具备专业的岗位素质还远远不够，必须兼具行业特点，对地震科技也要有所了解，这样才能在管理中融会贯通，切合地震事业发展实际。

三、探讨改革思路

基于前期调研结果，建议在深化改革进程中关注以下3个关键发力点。

（一）定位要准确

此次公益类事业单位分类涉及到每一个事业单位的切身利益，进入何种类别序列，将直接影响到单位今后的发展和职工的命运。地震行业研究所需要综合考虑现有的运行模式、工作职能、财务收支等情况，按照不同类别事业单位分类管理的要求，做出综合分析，理性判断，形成自己的初步选择和定位。

中国地震局管理层也可以把握这一机会，重新梳理各研究所的主流方向和核心事业，建立确保定位的稳定发展又能适时调整的动态管理机制。

（二）战略要清晰

研究所发展应确立清晰的发展战略，高屋建瓴地引导单位沿既定方向不断发展。

一是要发展自己的特色，在越来越专的领域研究得越来越精。继续稳步推进在构造地质学与地震构造环境方面的优势，同时培育新的生长点，争取形成在国内和国际独具特色的、有重要影响力的拳头型领域。

二是要向系统大融合的方向发展。和系统内其他研究所建立联合研究机制，形成优势互补、集成发展的科研共同体。利用其他行业的科技资源，建立跨单位、跨行业的长效协作机制，联合组队共同开展有关太空、深海、高原、地球内部等科学考察和重大研究计划。如目前正在与中船重工研究所联合开展的极低频探地工程项目、积极参与的北斗卫星相关项目以及中国地震局设立的喜马拉雅系列计划项目等，都将成为地震行业研究所拓宽发展方向的重要契机。

三是要优化课题研究方向，建立动态的、科学的、民主的选题定题机制。地震行业研究所要紧紧围绕主流和核心事业选定实施任务或研究课题，利用中国地震局近期重点培植的“川滇试验场”等类型的综合性科研项目的机会，借助中央级公益研究所基本科研业务费设立配套资金，争取在热点领域或地区有所突破。在国家调整国家重点研发计划专项资金之后，中国地震局可以建立地震系统重点发展项目储备库，先期利用局管经费转化为项目启动经费进行初期孵化，培养成熟的研究团队和研究思路。

（三）体制要协调

管理体制是确保事业持续、快速、健康发展的关键，要在岗位设置、队伍组织、管理机构配置、职责划分、制度建立、运行机制确立等方面进行一体化的配套改革。具体包括：

（1）探索建立健全法人治理结构

应国家深化改革要求，地震行业研究所作为面向社会提供公益科研服务的事业单位，可以借鉴企业法人治理结构的做法和经验，探索建立事业单位法人治理结构，建立与社会主义市场经济发展和民主政治建设相适应，功能完整、结构合理、运行高效，有利于促进地震事业单位和公共服务事业健康发展的新的管理体制和运行机制。

（2）深化人事管理制度改革

近年来，地震行业研究所配套国家政策出台或修订了一系列人事管理办法，起到了一定的激励作用。今后应以转换用人机制和搞活用人制度为核心，以健全聘用制度和岗位管理制度为重点，继续建立权责清晰、分类科学、机制灵活、监管有力的事业单位人事管理制度，加快推进职称制度改革。

（3）完善绩效工资管理配套政策

虽然国家尚未对津补贴的具体规范界限进行明确划分，项目绩效是否应该纳入津补贴的规范范围也没有定论，但是我们需要认识到项目绩效的对于地震行业研究所人才稳定而言的重要性。要在尽快完善公益分类的基础上，落实事业单位绩效工资改革的配套政策，把绩效工资考核评估体系科学合理化，在不违背国家规定的前提下，最大程度保障科研人员的工作积极性。只有合理地利用项目绩效杠杆，才能更好地让科研人员对于工作的积极主动性得到充分体现，同时用能者多劳的思想起到对他们的激励促进作用。

（4）稳定人才队伍

中国科学院和其他行业研究所在事业单位改革过程中出台了许多人才配套政策，如中国科学院提出人才引进计划、人才培养计划、人才激励计划、国际人才计划和人才专项计划，人才分为A、B、C三类，分别给予入选者人才专项经费50万元-700万元不等，用于科研启动及组建团队等费用，用人单位负责组织人才计划的终期评估，评估为优秀的，由人事局颁发优秀证书；终期评估为不合格的，用人单位须向人事局提交情况说明，人事局将根据情况进行处理。国土资源部提出“黄汲清人才”招聘计划、环保部提出《环境保护部专业技术领军人才和青年拔尖人才选拔培养办法》和《环境保护部引进高层次专业技术人才实施办法》、国家海洋局提出《引进高层次海洋人才实施办法》等，均通过各种途径建立起资助渠道，借以吸引或留住人才，解决事业单位改革过程中的人才流失问题。

我们可以借鉴这些人才培养模式，结合自身特点，制定适合的人才招聘、选拔、培养制度。如利用重点实验室设立专项资金吸引高层次人才、招聘具有潜力的中青年人才、培养优秀科研团队。也可以报请中国地震局施以配套福利政策，解决优秀科研人员后顾之忧。同时，要完善考核体系和激励政策，树立“以人为本”的管理理念，实施人性化的激励措施，针对不同领域、不同类别的人员，制定因人而宜的考核体系和激励政策。

（本文系中国地震局政策研究课题“地震部门研究所深化改革研究”，课题编号：CEA-ZC/2-01-10/2015；中国地震局政策研究课题“防震减灾深化改革路线图研究”，课题编号：CEAZC/1-04-01/2014）