面对中菲仲裁案的挑战 未来应提升对外交往的法治能力

朱锋

2016年7月12日出台的中菲南海仲裁结果虽然荒唐，其影响和作用却不容忽视和低估。有国际媒体称这一裁决结果是中国南海主权和海洋权益主张的“阿喀琉斯之踵”，这未免言过其实。从哪个方面来看，中菲仲裁结果都是非法的、无效的，但继续重视对裁决结果的应对和回击、管控南海紧张态势、坚定维护中国的南海主权与权益，仍将是一项长期的艰苦工作。中国人常言“祸福相依”，如果调整和应对得当，这次国际司法干预南海主权争议的风波，未尝不是中国提升大国能力、拓展周边外交、巩固南海维权的新机遇。

仲裁裁决是仲裁庭

“越权”和“滥权”的产物

对这一裁决结果的倾向性我们早有充分的心理准备，它必然是偏袒菲律宾的。2015年10月29日，仲裁庭不顾中国的严正反对和《联合国海洋法公约》的相关法理精神，对菲律宾提交的诉讼文件作出有管辖权和可受理性决定。这一决定已经预示着仲裁庭不仅准备在中菲仲裁案上“越权”，而且一定会滥用其手中的国际司法权力在最后的仲裁裁决中“滥权”。但7月12日公布的“裁决书”中的“越权”和“滥权”程度仍然让我们感到震惊。

“裁决书”几乎完全覆盖菲律宾提出的15项针对中国的指控。它虽未直接对中国南海断续线作出裁定，但裁决断续线内的历史性权利不能超出《公约》的范围；依据菲律宾单方面的指控材料，断定中国在南海的岛礁建设破坏了南海生态；更有甚者，判定中国在南沙群岛的实占岛礁中，包括太平岛在内，没有一个是可以拥有200海里专属经济区的“岛”，都是只能划设12海里的岩礁。台湾前领导人马英九曾为了说明太平岛是符合《联合国海洋法公约》定义的岛，不仅亲临太平岛展示其“岛”的海洋法属性，还组织国际人士和媒体记者登岛考察自然地貌。难怪马英九在得知仲裁结果后的第一反应是，他“极其惊愕”。

“裁决书”还单独列了一个类目“南海争议的恶化”，把今天南海主权与海洋权益争议紧张归结为中国的行动。事实是2012年4月菲律宾用军舰强扣中国渔船，2013年菲律宾执法船只开枪射杀台湾渔民。南海渔业纠纷中的执法暴力，菲律宾最为恶劣。即便是黄岩岛争议谈判，也是2013年1月菲律宾主动退出，单方面转向提起国际司法诉讼。7月5日，中美在华盛顿举行智库对话会。前国务委员戴秉国明确表示，中菲仲裁结果充其量是“一张废纸”。这份“裁决书”应验了他的预判，仲裁裁决就是“一张废纸”。仲裁结果代表不了国际法，代表不了国际公平和正义。

问题是，中菲仲裁庭为什么会作出如此裁决？是什么因素让五位法官扭曲法律专业主义应该具有的严谨和公正？这是一个值得深思的话题。

中国的南海主权主张绝非

“收复失地主义”行动

西方话语体系下长期充斥着对中国南海维权主张和行动的偏见和歪曲，必然影响到仲裁庭法官们对中菲仲裁案的认识和理解。特别是在中国南海岛礁建设问题上，美国等西方国家的媒体、智库和政府人士指责中国推行“南海军事化”、想要改变“南海现状”以及中国行为具有“侵略性”等说法，也难以避免地影响到仲裁庭的思考。抛开这些因素，以下两个原因是根本。

首先，仲裁庭的成立没有代表性、也缺乏公正性，形成了事实上的欧洲法系仲裁庭。仲裁庭的五位法官，四位是欧洲人，一位是长期在欧洲学习、工作和生活的加纳人。这五位法官生搬硬套《联合国海洋法公约》的条文裁决菲律宾的诉讼请求，忽视了南海争议的历史沿革和调解国家间权益主张的其他国际习惯法，更违背了《联合国海洋法公约》不调解国家间主权争议的基本原则。

其次，五位法官思维方式上有着浓厚的欧洲中心主义的政治情节。

“二战”后，在欧洲的海洋和陆地领土争议中，条约规定和国际司法干预发挥了决定性的作用。欧洲的历史遗产，又让当代欧洲的政治和法律精英特别警惕和反感欧洲历史上一度出现过、并把欧洲拖入“二战”前频繁战乱的收复失地主义。纵观整个500页的判决书，五位法官们作出裁决的一大着眼点，就是把中国在南海的维权行动有意、无意地导向了他们内心深处所反对的收复失地主义。但用收复失地主义来看待中国的南海主张，是一种典型的时空错乱。

中国的南海主权与权益主张具有历史、法律、管辖权三者同时并举的连续性和正当性。中国在南海的主权、权利及相关主张是在中国人民千百年来的历史实践中逐渐形成和不断发展起来的，并且一直为历届中国政府所坚持。新中国没有对南沙群岛保持足够的“实控”地位，但作为中国一部分，台湾并没有缺失过上世纪90年代初之前对南沙最大的岛屿太平岛的控制和对南沙海域的管辖。南海争议的本质是菲律宾等国长期非法占领应属中国的南沙岛礁。中国南海权益主张的基础是合情合法合理地维权，不仅不是“收复失地”，而是多年来中国的克制和忍让——不用强制手段改变南沙岛礁被非法侵占的事实。裁决书特意提到中国在南海曾享有过“历史权利”，但却不顾中国历届政府所坚持的南海主张，以及中国大陆和台湾被广泛国际认可的“一中性质”，否定中国在南海断续线内的“历史性权利”主张。

尽管是菲律宾单方面提出，但客观上中菲仲裁案是南海主权争议第一次引入国际仲裁。以前发生过的马来西亚和新加坡之间的离岛归属问题上的国际司法裁决，并非真正意义上的南海仲裁案。仲裁庭的这“第一判”本应追求中、菲双方之间的平衡，尽可能地有助于澄清争议事实、保留法理解释的弹性和维护《联合国海洋法公约》对所有缔约国利益的包容性。然而，“裁决书”展示的是法官们的“政治化”高于“司法化”的裁决主张。五位法官不顾南海争议的复杂性，想给亚洲创设海洋领土争议解决的“法律模式”。仲裁庭这种将海洋领土主权和海洋权益争议的“欧洲经验”轻率地用于亚洲的实际结果，甚至有可能加剧南海争议、而不是有助于弥合争议。

拒绝仲裁裁决、更要拒绝和减少仲裁裁决背后的固执与偏见

仲裁庭对中菲南海主权和海洋权益争议事实上没有管辖权，但“裁决书”给中国造成的伤害仍然是沉重的。不管仲裁庭从组成、审议到裁决充满了多少不合法和不合理之处，“裁决书”已然造成了普遍的国际印象——国际仲裁机制对南海争议解决提供了“法律方案”。不少国家会利用和炒作这份“裁决书”的所谓价值，一是要借机“修理”中国；二是要乘机压缩中国在南海的主权与海洋权益空间；三是甚至借机在中国崛起的进程中给中国炮制和制造难题。

“后仲裁案时代”的南海维权斗争，或许对中国来说更加艰难，所需要的外交、舆论和法理斗争仍将是长期化的。

不少国际媒体表示，中国不接受这份裁决将让中国的国际形象受损，会让中国付出“名誉的代价”。对于这样的说法中国无需介意。国际关系中，任何国际司法决定只是调解国家间关系、创造分歧弥合与解决的阶梯，但这一阶梯真的要能通向和解，靠的永远不是法律本身、而是相关争议国家的善意与合作。

对于不具有司法管辖权的国际仲裁裁决，并非只是中国一个国家“一笑了之”。1986年美国就坚决不接受、不执行“尼加拉瓜vs 美国”的国际司法判决；2013年，英国政府也不接受“毛里求斯vs英国”印度洋渔业保护区问题上的国际仲裁裁决。2014年，俄罗斯普京政府对于国际仲裁庭裁决克里姆林宫需要赔偿尤先科石油公司前股东500亿美元的裁决，更只是“耸了耸肩”。

国内有一种观点认为，不能因为美国、俄罗斯“耍横”，中国就应该效仿它们；在中菲仲裁裁决上，中国应该表现“柔和”。这种观点有道理，并不恰当。正是因为仲裁庭从一开始就缺乏管辖权和裁决书中的滥权，中国的“不接受、不参与、不执行”已经显示出了高度的正当性和必要性。对争议问题的国际司法仲裁本来应该是在争议双方都同意的条件下，着眼于提供切实可行的方案。现在的中菲仲裁案结果是想把中国南海权益主张“一棍打死”。

对于这样的仲裁裁决，中国既要继续把它当作“一张废纸”，又要做好外交、政治、舆论、法理，以及军事和战略上的多重准备。目前来看，美国等主要国家都在等待时机、观察中国的反应再决定下一步的“出手”。保持冷静、以我为主、适时启动中国和菲律宾的双边谈判，是走出仲裁结果所投下的阴影、在仲裁裁决的所谓“法律方案”之外建立管控和减弱南海争议的“对话方案”的必要步骤。但是，中国必须旗帜鲜明地反对以仲裁裁决的执行为条件的任何对话。

正如杨洁篪国务委员2016年7月15日在答记者问中所提出的，“中国愿与直接当事国在尊重历史事实基础上，依据包括《公约》在内的国际法，积极商谈争议解决前的临时安排，包括在南海相关海域进行共同开发，实现互利共赢，共同维护南海的和平稳定。”

回击仲裁裁决：中国需要“系统工程”

“裁决书”对中国的伤害，说到底是国际条约体系基于西方经验、充斥西方话语、西方人才运营的体系特点的必然产物。这既是当前国际关系的现实，也客观反映了过去近400年世界历史的演进轨迹。国际条约法体系从实体到程序、从执行制度到运营机制，“西方中心主义”的特色依然浓郁。国际法治进程，本质上依然是“西方文明”的成果。对于这一事实，中国需要有清醒的认识。中菲南海仲裁案是就这一世界国际法体系的实质，给我们上了生动一课。

在这一国际法体系面前，中国未来将遭遇到的问题和挑战不会仅仅止于菲律宾南海仲裁案，未来中国崛起的进程和这一体系的“冲突点”还会延续。因此，中菲仲裁案可以给我们提供的经验教训，并非仅仅只是南海维权。中国社会同样需要客观、冷静地透视和准备中菲仲裁案背后存在的长期竞争。

首先，对于包括《联合国海洋法公约》在内的当代国际法体系，中国原则上不能排斥和抗拒，更不能急于“另起炉灶”，而需要加速、加强学习、尽快全面融入，提高熟练、自如和“为我所用”地使用国际条约和国际规范的能力。任何扬言因为中国受到了仲裁庭的不公对待而要退出《联合国海洋法公约》的想法，都是短视的、有害的。

当代中国尽管实现了快速崛起，但仍然是国际体系的“后来者”。改革开放38年以来，中国已经总体上成为了包括国际法体系在内的当代国际秩序的受益者、维护者、建设者和贡献者。了解世界、融入世界和影响世界，是中国成功的重要经验之一。正因为如此，中国才从近代史以来史无前例地走到了世界舞台的中央。但这个“走入中央”的进程还不完善、坚固和全面，未来中国需要有更好地应对和解决国际法挑战的能力建设，这首先要“从自己做起”。2001年中国加入WTO后成功融入和运用WTO规则的经验是我们的信心所在。

其次，中国需要注重培养既有理论又有实务经验，既有“中国情怀”又有优秀外语能力的大量国际海洋法和国际公法人才。中国高校的国际公法和海洋法学科建设同样需要大力推进。

2001年中国加入WTO，中国的国际私法人才崛起；2016年中国遭受中菲仲裁裁决的打击，国际公法和海洋法的人才应该更多地崛起。这需要许多年轻学子要有致力于海洋法和国际公法学习和深造的决心，但这一领域常常是法律专业中最挣不到钱的专业。特别是海外学习法律所需学费昂贵，许多学子更愿选择今后可以当律师和挣到好收入的私法、商法专业。无论是这方面的人才培养，还是学科建设，都必须坚持“国际化”和“中国化”齐头并进的发展方向。中国国内高校的国际公法教学、研究和人才培养体制，必须加大和国际接轨的力度，引进国际人才，包括开设双语课程。在改变国际法“西方中心主义”的体系特征之前，必须先走全面“学习”和“融入”的道路。

第三，中国与国际仲裁庭所进行的这场“遭遇战”，更需要有效激发中国社会“找问题、找差距”的决心。加大规则意识及提升国家和全社会对外交往的法治能力，是未来更好实现和捍卫国家利益，同时影响和改造世界的重要方向。

国际事务的法治化是当代世界政治的基本趋势，也是全球化时代国家能力成长的动力之一。从WTO到新的多边贸易规则的设定和谈判，从网络安全到人道主义干预，从应对气候变化的国际公约安排到清洁和可再生能源的运用，从地缘政治到地缘经济，从双边关系到多边国际制度，熟练、严格和高效地运用各种国际规则和国际制度，既是一个国家“软权力”的基础，也是一个大国强大的真正标志。中国影响和改造世界的基本途径，一是要靠实力，二是要靠规则运用能力。

能否全面掌握、发展和创新世界能理解和接受的国际规则和规范，是中国大国成长真正长期面临的重大考验。

作者为南京大学中国南海研究协同创新中心执行主任、南京大学国际关系学院院长