基于“规划一张图”的规划审查应用开发要点——佛山市禅城区、顺德“规划一张图”建设实践

彭　雪（佛山市城市规划勘测设计研究院，广东佛山528000）



基于“规划一张图”的规划审查应用开发要点
——佛山市禅城区、顺德“规划一张图”建设实践

彭雪（佛山市城市规划勘测设计研究院，广东佛山528000）

通过对佛山市顺德区、禅城区两区基于“规划一张图”的规划编制审查功能的建设模式的对比分析，结合项目建设过程中的一些经验，总结规划编制审查功能开发的一些要点。

城市规划；规划审查；一张图；信息化

引言

近年来，信息技术在亨氏规划领域的应用迅速加深，以“规划一张图”为代表的信息化建设模式在国内多个城市推广，如深圳［1］、重庆［2］、成都［3］等，对城市管理工作实现精细化、高效化、法制化意义重大。当前关于“规划一张图”的理论研究以总体构架、数据整合的论述为主，在具体功能的开发、设计上介绍得较为概略。

本文结合佛山市顺德区和禅城区建设“规划一张图”的过程，就其中规划编制审查应用的开发要点进行总结，以期抛砖引玉，与同行进行探讨交流。

1　现实背景

1.1佛山市城市规划管理现状

1.1.1规划体系纵横冲突

佛山是高度分权的城市，城市统筹力度薄弱，由于城市规划实行属地管理，受机构设置条块分割、权责分工、财政供给、干部管理等因素影响，各类规划“打架”问题日益突出，规划引领城市发展的作用受到制约，阻碍了城市精细化管理进程的推进。

1.1.2规划审查管理模式落后

当前，规划编制审查主要依靠管理人员手动、人工进行审查，对人员的业务熟悉程度、规划数据的有效性等依赖程度非常高，同时缺乏有效的手段对审批内容进行监管，审批的效率和准确性无法得到有效保障。

1.1.3规划审查需求大

在强调经济发展的现阶段，静态的“蓝图”式城市规划与快速变化的发展诉求常常发生矛盾，导致规划调整频繁，对规划审查的需求量较大。效率低下的传统审查方式难以很好地服务于城市发展，同时，疲于应付编制和审查的规划管理部门无法保证精力在宏观决策和综合监管上，导致对规划编制和调整的审查视角局限于局部范围，缺乏从全区整体角度进行的统筹和平衡，在各方利益博弈下往往导致妥协，这种情况一方面既造成规划调整更频繁的恶性循环，同时，加剧了规划体系内部“打架”情况的恶化。

1.2佛山市规划管理信息化现状

佛山市于2006年开始开发规划信息化管理系统，主要解决了规划成果的集中汇总、权威版本管理的问题，此外提供一些简单的数据分析统计功能。但是一方面数据对区级规划管理部门并未开放，使得拥有规划编制权的区级规划主管部门仍需要自行管理所需的规划数据；另一方面，系统功能开发以服务市级部门为主，且功能较简单初级，对区级规划管理的帮助不大。

在这种背景下，2014年顺德区和禅城区先后启动了区级“规划一张图”的建设，充分吸收国内其他城市“规划一张图”的先进经验，结合区级规划管理的实际需要，构建适合本区管理土壤的规划信息化管理系统，开发了一系列功能辅助规划管理，规划审查就是其中重要的一项功能。

2　规划审查功能与“规划一张图”的关系

2.1“规划一张图”总体框架

“一张图”的构成通常包括一个数据中心、一个综合平台、一套配套规程机制、一套数据标准、一套软硬件支持体系、三级网络（局域网、政务网、互联网）、三种媒介（GIS、CAD、移动端），在此基础上，可以开发多种应用。最基础一般包括业务审批、综合监管、公众服务等应用。城市往往结合自身需要，开发建设其他的应用，顺德和禅城则开展了规划编制审查应用的建设。

2.2规划审查功能与“规划一张图”数据中心

规划审查是指对规划成果的有效性、科学性进行审查，主要依据是已编制的各项规划。因此“规划一张图”数据中心与规划审查应用的关系最为紧密。

在“规划一张图”中，核心规划成果数据构成的核心层与基础层（由基础地理信信息数据构成），管理层（由业务流程数据构成）、成果库（对规范化之前的规划原始成果建立的档案库）一道构成了“三层一库”的架构。

2.2.1核心层构建思路

核心层的数据按照规划要素进行组织，首先梳理规划要素体系，然后从各项规划中抽取现势性、准确性最高的要素数据，分层构建。示意图如图1。

图1　核心层架构示意图

核心层的构建如下要点：

（1）两个层面：分为单元控制和控规图则两个层面。单元控制层面的规划要素来自总规、分区规划、专项规划等中、宏观规划。控规图则层面则来自控规。

（2）分层构建：同一层级同一空间范围内的规划成果进行融合，保障准确性，同一层面不同空间范围的规划成果需进行拼合。如单元控制层的教育设施融合总规、分规、专项规划，建立无冲突的单元控制数据。控规图则层面的数据则将多个分散的控规拼合成完整的控规一张图。

按照规划要素搭建起的核心层构成了规划有效数据的集合，是规划成果库的“瘦身版”。比起传统按规划名称组织数据的方式，不仅去除了大量冗余数据，而且更符合规划管理人员的思维习惯，简化了从大量规划中辨别有效依据的过程。

图2　两种数据组织方式的对比示意（左图：按规划要素；右图：按规划名称）

对于规划审查来说，核心层为规划审查奠定了数据基础。控规是发现和解决规划冲突的抓手，规划审查就是验证控规对各上层次规划的符合程度及与其他控规的协调程度。而按规划要素组织数据的方式已经将审查依据和审查对象明确区分开，有利于后续审查分析功能的设计开展。具体来说，核心层就是审查依据，审查对象就是新编控规及核心层的控规图则数据。

3　规划审查功能设计

3.1规划审查思路

规划审查按照分层分类的思路开展，包括两个层次：①单元层面审查，检测控规与上位规划、专项规划等主要控制要素是否存在冲突；②图则层面审查，检测控规与周边地区控规是否衔接。单元层面审查实现与“六大底线”和“三大设施”框架对接；图则层面审查实现控规之间的无缝衔接（见表1）。

表1　规划审查类型和审查要素列表

对应规划控制要求的刚弹性，规划审查也分为强制性审查和参考性审查。控制线审查和控规衔接审查属于强制性审查，审查结果反馈至控规，要求一定要进行修改后才能通过审查。而市政廊道审查、综合交通审查、配套设施审查属参考性审查，可结合上层次规划数据质量的提升及与控规的衔接程度的改进逐步加强落实力度。

3.2规划审查技术实现方式

3.2.1图形处理

图斑分析：通过空间分析查询出重叠或有空白的图斑，然后通过属性判断这些控规的用地性质是否符合面域控制要素的要求，主要用于判断控规用地与控制线、市政通廊类冲突。属性对比分析：通过空间分析查询范围内的设施，分别统计控规和专项中设施规模和数量，然后进行属性对比。

人工标注功能：通过人工判断冲突，平台提供绘制标识功能。

3.2.2属性赋值

冲突图形标识冲突的空间位置和范围，详细的冲突信息通过属性记录。属性包括冲突图斑自身信息（如面积等）、在作为审查依据规划中的信息 （控制要素、规划名称、规划年限等）、在作为审查对象规划中的信息（控规名称、地块用地性质、规划编制时间等）、冲突处理意见（根据审查流程，分不同阶段的处理意见，如规划审查委托单位的处理意见、科室处理意见、局确定的最终处理意见及各阶段的备注等）。

属性赋值方法上，与已入库数据有关的信息由计算机自动赋值，处理意见预留人工输入的功能。

3.3冲突处理方案

处理方案按照对控规的影响程度限定为四类：不修改、修改控规、暂缓修改、专题研究等四类。经判别已经落实了上层次规划的控制意图的可以不做修改，允许控规通过审查。对上层次规划的刚性要素未落实的，要求修改控规以符合控制要求。对控规与上层次规划中的弹性要素有冲突的，可允许暂缓修改控规。特别重大或者暂时无法判断处理方案的，要提交专题研究之后确定处理方案。冲突处理意见只能在以上四种中选择，平台开发可将四种选项绑定至菜单中，详细处理意见另在“备注”中说明。

对于已编控规，在规划范围内的建设项目启动前解决所有冲突，完成规划修编或相关手续。对于新编控规，将冲突信息作为审查意见反馈至编制单位，要求修改方案以满足审查要求。

3.4审查结果的应用

规划审查的分析范围可自定义选择，允许按照行政边界、控规编制范围、管理单元或者是自定义的范围线进行审查。选定范围后，可实现一键式审批，完成计算机辅助审批的部分，再交由技术团队完成人工审查部分。

审查结果包括冲突数据库和冲突分析报告两部分。对已纳入核心层地块图则层的数据开展审查时，审查结果纳入核心层，与图则层数据一起存放，作为已编控规数据的附加信息。对新编控规进行审查时，审查对象调用临时数据，审查结果也要单独保存，并提供GIS、CAD+EXCEL等多种格式的数据库格式。其中GIS数据用于与“规划一张图”系统对接，在控规通过审查后进入核心层的整合层。CAD+EXCEL用于反馈至规划编制单位，在编制过程中协调掉控规与专项规划的冲突，CAD图标识冲突图斑位置和编号，详细的冲突属性信息在EXCEL中，通过冲突图斑编号关联。

3.5平台开发思路对比

由于规划编制成果和“规划一张图”的数据格式不一样，而且现阶段数据间直接转换的条件不成熟，需要一定的数据处理或者软件二次开发才能实现。导致规划审查开发需对数据格式的衔接进行考虑。顺德区和禅城区分别采取了不同的模式。

一种是顺德模式，提供规整工具和检测工具以供处理和检测cad格式的编制成果，经人工入库形成gis单数据库，规划审查功能也在gis平台上开发。

另一种是禅城模式，数据库建设采取了cad、gis双数据库，通过向编制单位提供数据标准文件和检测工具，要求提交cad文件是带有属性的信息图并符合数据标准，使得cad与gis数据库可实现一键式转换；在双数据库的支持下，规划审查功能在cad和gis两个平台上都可以实现，分别针对新编控规和已编控规的应用场景。

两种模式各有优缺点，顺德模式对设计单位的工作习惯改动不大，推行过程中遇到的阻力相对较小。禅城模式需要推广能使用信息图的cad软件，可能会产生新的软件投资需求，及与设计人员既有设计习惯的冲突，但是一旦使用上，通过双数据库的便捷对接，对平台功能的完善和辅助管理更为有效。

3.6配套机制

配套机制首先要强调数据更新上应该将“规划一张图”管理纳入日常管理流程中，实现数据的及时、动态更新，带动规划审查依据保持实时、准确。其次要充分考虑权限设置：将审查分析功能开放给部分人员，包括受托审查技术团队、负责审查的科室和维护的人员。

4　亮点

（1）双使用场景：禅城和顺德两区基于“规划一张图”建设的规划审查应用充分考虑了佛山本地实际，针对规划体系纵横冲突、短时间内难以解决的现状，区别于深圳在建设“规划一张图”之前集中进行规划整合的做法，设计了在可运用于两个场景的规划审查功能，既可用于新编规划的审查，也可对已有规划数据进行整合。“双使用场景”的规划审查应用大为充实了“规划一张图”的功能，使之不仅能作为规划管理平台，还能作为规划整合平台使用。

（2）双平台+双数据库：“规划一张图”通常需要建设gis平台和数据库，对于是否建设cad平台与数据库，各个城市有不同的做法。而兼具规划审查应用的“规划一张图”，在用于新编规划审查时，cad平台及数据库的存在能大幅缩短审查前数据处理时间，使得中间成果也能便捷得到审查。而通过cad和 gis数据一键转换，几乎零管理成本便可实现双数据库的建设，获得双平台的便利。

5　效用

规划审查应用的核心是对城乡规划体系及国土、环保等部门的专业规划进行基于城乡空间的规划要素的整合。该应用的开发和使用改变了传统规划管理模式，大幅提高了规划审查效率和准确性，促进了城乡规划体系内部控制要素的纵向传导，以及与其他部门专业规划的横向融合，为逐步消除规划矛盾、实现“多规合一”拉开序幕，也为推动政府职能部门架构优化、打破行政壁垒、建设实施协调机制打下坚实的基础。

［1］刘全波，刘晓明.深圳城市规划“一张图”的探索与实践［J］.城市规划，2011，35（6）：50～54.

［2］周宏文，张 敏，韩 玮.重庆市“规划管理一张图”的建设实践与展望［J］.规划师，2011，26：109～111.

［3］丁 一，彭 爽.成都市“规划一张图”建设的探索与展望［J］.四川建筑，2014，34（6）：24～26，28.

彭 雪（1984-），女，中级工程师，博士，主要从事城市研究和规划编制工作。

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2095-2066（2016）10-0144-03

2016-3-8