长垣县农村集体经营性建设用地入市路径研究

刘晓丽

(河南省国土资源科学研究院，河南郑州 450016)



长垣县农村集体经营性建设用地入市路径研究

刘晓丽

(河南省国土资源科学研究院，河南郑州 450016)

农村集体经营性建设用地入市问题是推进土地使用制度改革，完善土地市场面临的重要问题。十八届三中全会明确规定农村集体经营性建设用地可以入市流转，但并未明确如何入市流转。长垣县是河南省农村集体经营性建设用地入市的唯一试点地区。因此，研究长垣县农村集体经营性建设用地的入市路径具有重大的理论价值和现实意义。针对长垣县各乡(镇)具体情况，该研究采取系统聚类法得到长垣县直接入市、到产业集聚区入市、城中村整治后入市3种入市路径，并针对不同入市路径提出了相应的对策建议。

集体经营性建设用地；入市路径；系统聚类法；长垣县；入市建议

土地资源的优化配置直接关系到社会经济的可持续发展。近年来，许多城市房价一直保持20%以上的上涨趋势，究其原因是土地供需失衡，与此同时占建设用地70%的农村集体建设用地按照目前的法律法规不能入市流转。 十八届三中全会《决定》中提到，“建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，为农村集体经营性建设用地入市流转打开了一扇窗。2014年12月31日，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》确立了河南省长垣县等15个集体经营性建设用地入市试点。因此，引导和规范农村集体经营性建设用地入市成为目前农村土地改革的重要工作。目前，国内专家、学者、业内人士主要对入市问题思考[1-5]、入市的风险及防控[6]、入市的收益分配[7]、入市的难点[8]、入市交易费用[9]、入市流转潜力[10]等角度进行了研究，但现有研究并未对试点地区入市路径深入探讨。笔者在分析试点长垣县农村集体经营性建设用地流转现状及当地经济社会特点的基础上，采用聚类分析方法研究长垣县入市路径分布情况，保障农村集体经营性建设用地顺利入市，对于建设城乡统一建设用地市场，维护农民土地财产权益具有重大意义。

1　数据来源与研究方法

1.1研究区概况长垣县位于河南省东北部，县域人口85万，辖11镇2乡5个办事处，城镇化率43.5%。长垣县交通便捷，是中原经济区承接沿海发达地区产业转移的桥头堡，区位优势明显。2014年底，全县民营企业6 600余家，民营经济占地区生产总值的87%，长垣县跨入“中国产业发展能力百强县”。乡镇企业的迅速发展，需要大量的建设用地，这一定程度上促进了农村经营性集体建设用地使用权的入市。

2014年土地利用现状变更调查数据显示，全县土地总面积103 824.24 hm2，其中农村建设用地14 382.81 hm2。长垣县农村集体经营性建设用地流转在全县18个乡(镇、办事处)基本都存在，流转较多的乡镇为方里乡、丁栾镇、蒲北办事处、魏庄镇、满村乡和南蒲办事处，土地用途多为医疗器械、起重设备制造等工业用地。从20世纪90年代至今，长垣县农村建设用地流转方式主要为长期租赁、短期租赁两种形式，重工业企业采取长期租赁形式，其他的民营企业大多采用短期租赁形式。

1.2数据来源及处理土地基础数据来源于2014年长垣县土地利用调查变更数据，入市路径选择指标数据源自《长垣县统计年鉴》。主要采用SPSS19.0软件进行数据处理。

1.3研究方法农村集体经营性建设用地是指存量农村集体建设用地中，土地利用总体规划和城乡规划确定为工矿仓储、商服等经营性用地的土地[2]。根据2014年土地变更调查成果，确定存量农村建设用地的数量和分布，依据县、乡2级土地利用总体规划和现有城乡规划、村镇规划，将规划与土地变更调查成果套合确定农村集体经营性建设用地。长垣县辖18个乡(镇、办事处)，各乡(镇、办事处)农村集体经营性建设用地入市的具体条件不一，因此在入市路径的选择也不一样，现有研究尚未对不同条件区域选择不同入市路径进行分析。为科学实施长垣县农村集体经营性建设用地入市，该研究通过构建入市路径选择指标体系，运用SPSS19.0软件进行系统聚类[11-13]分析，得到长垣县各乡(镇、办事处)入市路径结果。

1.3.1入市路径选择指标体系。在综合分析长垣县农村集体经营性建设用地入市特点后，选择农村集体经营性建设用地面积、与产业集聚区距离、与中心城区距离、产业定位、农户对入市的接受意愿、经济发展水平6个指标作为入市路径选择指标体系。

由于指标之间具有不同量纲和不同数量级，直接利用原始数据分类，就会降低甚至排除某些数量级很小的指标作用，故需要对数据进行处理，使每一种指标统一于某种共同的数据特性范围。为了方便数据的应用，该研究将聚类分析各指标数据统一取值于{1，2，3}(表1)。同时，为保证研究区域分区单元与行政权属一致，该研究将长垣县18个乡(镇、办事处)作为18个分区单元。

1.3.2欧氏距离法构造关系矩阵。 采用欧氏距离法计算研究区各单元间土地利用的相似性系数，并按一定阈值标准，以相似性系数最大化为原则将土地利用最为相似的2个单元归为一类区。相似性系数的计算公式为：

(1)

式中，R(ij)为i单元与j单元土地利用相似性系数；X(ik)为i单元第k项土地利用分区指标值；X(jk)为j单元第k项土地利用分区指标值；n为研究区土地利用分区指标个数。

表1长垣县农村集体经营性建设用地入市路径选择指标体系

Table1TheindexsystemofpathselectiontolandmarketinChangyuanCounty

序号Code指标Index指标数据标准化Standardizationofindexdata1农村集体经营性建设用地面积大于100hm2=1;50～100hm2=2;小于50hm2=32与产业集聚区距离小于5km=1;5～10km=2;大于10km=33与中心城区距离小于5km=1;5～10km=2,大于10km=34产业定位工业=1;农业=25农户对入市的接受意愿愿意=1;不愿意=26经济发展水平经济发展水平全县排名前5名=1;第6～10名=2;11～18名=3

2　结果与分析

2.1近似矩阵根据《长垣县统计年鉴》数据及表1，利用公式(1)，运用SPSS19.0软件得到近似矩阵(表2)。

表2长垣县各乡镇农村集体经营性建设用地入市路径近似矩阵

Table2TheproximitymatrixofpathsforruralcollectivebusinessconstructionlandenteringintomarketinvillagesandtownsinChangyuanCounty

序号Code案例Case蒲东Pudong蒲西Puxi南蒲Nanpu蒲北Pubei魏庄Weizhuang恼里Naoli丁栾Dingluan樊相Fanxiang常村Changcun1蒲东000002.0001.7322.0002.8282蒲西000002.0001.7322.0002.8283南蒲000002.0001.7322.0002.8284蒲北000002.0001.7322.0002.8285魏庄000002.0001.7322.0002.8286恼里2.0002.0002.0002.0002.00001.00002.4497丁栾1.7321.7321.7321.7321.7321.00001.0002.2368樊相2.0002.0002.0002.0002.00001.00002.4499常村2.8282.8282.8282.8282.8282.4492.2362.449010赵堤3.0003.0003.0003.0003.0002.2362.4492.2361.00011孟岗2.0002.0002.0002.0002.00001.00002.44912满村1.7321.7321.7321.7321.7321.00001.0002.23613张三寨2.0002.0002.0002.0002.00001.00002.44914苗寨2.0002.0002.0002.0002.0001.4141.7321.4142.00015方里2.8282.8282.8282.8282.8282.4492.6462.4491.41416佘家2.8282.8282.8282.8282.8282.0002.2362.0001.41417芦岗2.2362.2362.2362.2362.2361.7322.0001.7321.73218武邱3.0003.0003.0003.0003.0002.2362.4492.2361.000序号Code案例Case赵堤Zhaodi孟岗Menggang满村Mancun张三寨Zhangsanzhai苗寨Miaozhai方里Fangli佘家Shejia芦岗Lugang武邱Wuqiu1蒲东3.0002.0001.7322.0002.0002.8282.8282.2363.0002蒲西3.0002.0001.7322.0002.0002.8282.8282.2363.0003南蒲3.0002.0001.7322.0002.0002.8282.8282.2363.0004蒲北3.0002.0001.7322.0002.0002.8282.8282.2363.0005魏庄3.0002.0001.7322.0002.0002.8282.8282.2363.0006恼里2.23601.00001.4142.4492.0001.7322.2367丁栾2.4491.00001.0001.7322.6462.2362.0002.4498樊相2.23601.00001.4142.4492.0001.7322.2369常村1.0002.4492.2362.4492.0001.4141.4141.7321.00010赵堤02.2362.4492.2361.7321.0001.0001.414011孟岗2.23601.00001.4142.4492.0001.7322.23612满村2.4491.00001.0001.7322.6462.2362.0002.44913张三寨2.23601.00001.4142.4492.0001.7322.23614苗寨1.7321.4141.7321.41401.4141.4141.7321.73215方里1.0002.4492.6462.4491.41401.4141.7321.00016佘家1.0002.0002.2362.0001.4141.41401.7321.00017芦岗1.4141.7322.0001.7321.7321.7321.73201.41418武邱02.2362.4492.2361.7321.0001.0001.4140

2.2系统聚类 运行SPSS19.0软件进行系统聚类，根据分区单元数据特征，按照在性质上的亲疏程度进行自动分类，类内的个体在特征上具有相似性，类间个体特征的差异性较大，得到使用平均联接(组间)的树状图(图1)。

图1　长垣县各乡镇农村集体经营性建设用地入市路径系统聚类树状图Fig.1　Dendrogram of system clustering of paths for rural collective business construction land entering into market in villages and towns in Changyuan County

系统聚类分析结果显示，长垣县农村集体经营性建设用地入市路径分为3类，其中恼里镇、丁栾镇、樊相镇、张三寨镇、孟岗镇、满村镇为第1类；常村镇、赵堤镇、苗寨镇、方里镇、佘家镇、芦岗乡、武邱乡为第2类；蒲东办事处、蒲西办事处、南蒲办事处、蒲北办事处、魏庄办事处为第3类。

3　结论与建议

根据聚类分析结果，结合长垣县实际，长垣县农村集体经营性建设用地入市可采取以下3条路径。

3.1直接入市选择此路径的为恼里、丁栾、樊相、张三寨、孟岗、满村6镇，产业发展平台建设已出具规模，已建成多个产业基地、工业园区或总部基地，急需破解城乡二元结构，优化资源配置，促进城乡互动，加强乡镇统筹，盘活存量，扎实稳妥推进农村土地有序流转。

这部分乡镇应采取直接入市模式。对于历史形成、已经合法使用的集体经营性建设用地也应采取就地入市的方式，由村集体经济组织按照不低于农村集体经营性建设用地出让底价70%的有偿使用标准，采取协议方式与土地使用者重新签订租赁或出让合同，明确土地使用价格和使用期限等。对依法取得、符合规划的工矿仓储、商服等农村集体经营性建设用地，具备开发建设所需基础设施等基本条件、明确在本村直接使用的，采取协议、招标、拍卖或者挂牌等方式直接就地入市。该区域应加快土地一级开发的进程，尽快完成对依法取得、符合规划的工矿仓储、商服等农村集体经营性建设用地拆迁扫尾工作，实现上市地块场清地平，为上市奠定基础，对已具备开发建设基本条件的，积极做好上市地块与本村已签约企业和意向企业项目设计方案的对接工作，采取协议、招标、拍卖或者挂牌等方式直接就地入市，为产业发展积聚空间，推进城乡一体化。

3.2到产业集中地入市选择此路径的为常村镇、赵堤镇、苗寨镇、方里镇、佘家镇、芦岗乡、武邱乡，这7乡(镇)离产业集聚区较远，农村人均宅基地面积大幅超标，随着城镇化进程的加快，“空心村”现象严重。与此同时，县里的省定产业集聚区、各类专业园区、商务中心区等产业集聚区人多地少，后备土地资源有限，又处在产业用地急剧增加的历史时期，因此此区中的7乡(镇)的农村集体经营性建设用地可到产业集聚区入市。

这部分乡镇应采取到产业集聚区入市模式。对于村庄内零星、分散的集体经营性建设用地位于土地利用总体规划和土地整治规划的拆旧复垦区，可经上一级人民政府批准后，在确保建设用地不增加，耕地数量不减少、质量有提高的前提下，允许先复垦后形成集体经营性建设用地指标，按计划调整到本县域的产业集聚区。到产业集聚区入市，涉及农村土地产权关系调整的，县政府要做好政策指导。村庄内零星分散的集体经营性建设用地到产业集中地入市需经历复垦、验收、交易、使用4个环节，首先要以土地利用总体规划和土地整治规划为指导，在农民自愿、农村集体经济组织同意的前提下，对规划确定的扩展边界以外的农村建设用地实施复垦。经过复垦后，再由土地管理部门会同农业、水利、林业等部门，对复垦产生的耕地从质量和数量两方面进行把关，确认腾出的农村经营性建设用地指标，腾出的指标只能使用对等的土地，不对等的需要通过折算实现对等。在试点期间，需要指标的县域内产业集中区村集体经济组织或县人民政府，可与持有集体经营性建设用地指标的村集体经济组织以双方协议的方式进行指标流转，并将协议报县国土资源局备案。通过试点进一步总结实践后，可采取协议、招标、拍卖或者挂牌等方式在产业集聚区入市。经交易的集体经营性建设用地指标在办理农转用时，可以取代新增耕地确认书、计划审核意见书，并免收耕地开垦费和新增建设用地有偿使用费。

3.3城中村整治后集中入市选择此路径的为蒲东、蒲西、南蒲、蒲北、魏庄等5个办事处，该区属于中心城区范围内，历史形成了大量的城中村集体建设用地，城中村的村民建筑常以单家独户为主，占地面积大，建筑密度高，造成了土地占有率高但利用率低的紧张局面。另外，城中村占据了城市的优越地带，但在综合开发上却远远落后于周边地带，这是对土地资源的极大浪费。因此，该区中5个办事处的城中村农村集体经营性建设用地可经整治后集中入市。

这部分乡镇应采取城中村整治后集中入市模式。对历史形成的城中村集体建设用地，按照政府主导、多方参与的原则，依据经批准的规划开展土地整治，对规划范围内各类土地统一进行复垦、基础设施配套，重新划分宗地和确定产

权归属。对不予征收的，在优先保障城中村居民住房安置等用地后，属于经营性用途的集体建设用地，由农民集体入市。城乡接合部地区，要做好编制农村集体建设用地规划、搭建农村用地交易平台、集体建设用地确权登记颁证等基础性工作。对早年占用农用地发展工业，形成的大量产业用地，按照“加强乡镇统筹，以盘活存量为主，提高建设用地集约化水平”的原则，由乡镇统筹对此类土地统一复垦，整合资源，实行房地分离，项目土地仍归村集体所有，地上商业产权交给投资商，村民既可以从投资商支付的“土地租金”中获益，又可以从商业项目收益中得到分红。各村还可以联合组建集体联营公司，代替村民对土地进行开发，吸引高端企业入驻，以实现农民股权分红和就业双收益。

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Path Selection for Promoting the Rural Collective Business Construction Land into Market in Changyuan County

LIU Xiao-li

(Henan Academy of Land and Resources Science, Zhengzhou, Henan 450016)

The question of promoting the Changyuan County rural collective business construction land into market is the important question of promoting land-using reform and streamlining the market. The third plenary session of 18th central committee of CPC stipulated that the rural collective business construction land could be introduced into market, but how to do it was not clear. Changyuan County is the only pilot project of Henan Province. Therefore, this study was of important theoretical value and practical significance. According to the specific situations in villages and towns of Changyuan County, three paths were obtained by system clustering method, such as entering the capital market directly, transaction in the Industry Cluster District, entering the market after urban village renovation. Countermeasures and suggestions were put forward according to the different paths.

Rural collective business construction land; Path for entering into market; System clustering method; Changyuan County; Suggestion for entering into market

刘晓丽(1981- )，女，河南郑州人，工程师，硕士，从事城乡区域发展与土地利用、土地调查研究。

2016-04-30

F 301.2

A

0517-6611(2016)17-238-03