我国内陆沿边开发开放地区战略环评探析

白宏涛，杨永宏，李增加，徐鹤

(1.南开大学战略环境评价研究中心，天津　300071；2.云南省环境工程评估中心，云南昆明　650032)



我国内陆沿边开发开放地区战略环评探析

白宏涛1，杨永宏2，李增加2，徐鹤1

(1.南开大学战略环境评价研究中心，天津300071；2.云南省环境工程评估中心，云南昆明650032)

摘要：随着“一带一路”战略构想的提出，建设内陆沿边重点开发开放试验区已经成为国家完善沿边开放战略格局的重要部署。面对沿边地区良好的生态环境资源与亟须发展的社会经济，战略环评需要协调好开发开放机遇与生态环境优先的关系。通过分析沿边地区在发展定位、地理位置、产业现状和生态环境等方面的特殊性，提出沿边地区开发开放战略环评的基本思路和评价重点。

关键词：战略环评；沿边重点开发开放试验区；评价重点

近年来，我国对美国、欧盟等传统贸易伙伴的出口额下滑，而与俄罗斯、东盟等沿边新兴市场的贸易保持较快增长。随着“一带一路”战略构想的提出，我国开始尝试调整外贸发展战略，加快内地开发，提升沿边开放水平。2012年，中央决定建设广西东兴、云南瑞丽、内蒙古满洲里等重点开发开放试验区。2014年，国务院正式下发《关于加快沿边地区开发开放的若干意见》，明确提出“研究设立云南磨憨、广西凭祥、内蒙古二连浩特、黑龙江绥芬河、吉林延吉、辽宁丹东重点开发开放试验区”。加上此前国家已批准设立的新疆喀什、霍尔果斯经济开发区和珲春国际合作示范区，共同构成了我国沿边开发开放先行区。建设内陆沿边重点开发开放试验区已经成为国家完善沿边开放战略格局的重要部署。

1沿边地区实施战略环评面临的问题

目前，沿边地区的社会经济大都不容乐观。截至2014年，沿边地区136个边境县中有67个为国家级贫困县。同时，由于尚未进行大规模开发，这些地区的生态环境质量处于较为良好的水平。“十八大”把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业五位一体总布局。作为我国未来开放发展的重要经济增长点，沿边地区开发过程的生态文明建设无疑也是重点之一。然而，我国生态文明的建设经验集中于东部发达地区，大都基于资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势[1]。面对沿边地区良好的生态环境资源与亟须发展的社会经济，如何考量评估沿边地区开发开放政策的潜在环境影响，协调好开发开放机遇与生态环境优先的关系，并积极探索沿边地区生态文明建设经验，是不容回避的现实问题。

战略环评是充分发挥环境保护优化经济发展、参与综合决策的重大举措。目前，环保部已经针对五大产业集聚区[2]、西部大开发重点区域、中部重点区域[3]开展战略环评试点，正在组织实施生态环境形势更为复杂的京津冀、长三角和珠三角等三大地区战略环评，这些工作的开展为我国战略环评理论研究和技术实践积累了丰富经验。然而，沿边地区具有其特殊的自然生态环境特点，产业集聚和经济发达地区的战略环评技术框架能否适用于沿边地区，尚需进一步论证。因此，在全面落实“一带一路”战略构想和推进生态文明建设的时代背景下，有必要针对我国沿边地区开发开放相关政策和规划开展战略环评研究。

2沿边地区开发开放的特殊性对战略环评提出了新的要求

做好内陆沿边重点开发开放试验区相关政策与规划的战略环评，首先要充分理解这些区域在发展定位、地理位置、产业现状和生态环境等方面的特殊性。

2.1特殊发展定位要求改变传统评价模式

内陆沿边重点开发开放试验区的周边经济环境远不如当初依托港澳的深圳特区和相对先行发达的珠三角、长三角等地区。目前，国家批准试验区的周边国家，如缅甸、越南、俄罗斯、蒙古等国，其经济发展都与我国有所差距，因此试验区与周边国家的合作效果相对有限，必然不能照搬深圳-香港模式[4]。而相关试验区的发展定位都是以外向型经济为主，经济驱动力尝试由“引进来”转变为“走出去”，产业类型以商贸合作经济、面向出口的加工制造业和口岸通道经济为主。这就要求改变传统的环评思维模式，积极转换角色，合理分析经济“走出去”过程的环境影响。

第一，战略环评应重点分析区域产业定位的环境合理性。基于生态系统脆弱性，合理提出加工制造等第二产业的准入门槛。例如，云南瑞丽水电资源丰富而无法外送，因此区域规划适当发展铝冶炼等清洁载能产业。从环境约束角度，战略环评应重点对该规划产业的发展规模、政策导向和产业布局等进行明确分析，深入分析清洁载能产业的环境可行性。第二，口岸经济的发展必将催动贸易活动的繁荣，对于如何审视区域层面贸易活动的隐含环境影响，在贸易环评领域，目前相关研究多是针对宏观方面、国家层面。在规划环评中开展贸易活动的影响分析，是一个较新的课题。第三，口岸通道经济战略的确定要求基础设施大发展，这也必将是沿边地区政府首要完成的工作。战略环评要深入剖析基础设施大发展带来的生态环境风险。例如，交通道路修建导致的生态阻隔效应，油气管道铺设产生的环境污染风险等。第四，战略环评也要充分体现试验区的政策创新要求，协助决策者大胆创新环境管理机制，提出符合沿边地区特色、切实可行的环保政策，真正做到用制度保护生态环境。

2.2特殊地理位置要求重视跨境污染与民族文化

沿边重点开发开放试验区大都地处国境线，跨境是该类试验区社会经济活动的重要标签。跨境经济合作、跨境基础设施、跨境旅游等建设项目都将涉及大气、河流跨境环境污染以及物种入侵等生态跨境风险。例如，云南瑞丽重点开发开放试验区位于中缅边境，试验区内的瑞丽江为国际河流伊洛瓦底江上游水系，该流域水流方向为由东北流向西南，即由瑞丽流向缅甸，跨境断面水质达标情况与上游污水排放直接相关。该地区主导风向为西南风，呈上风下水的地形特点，一旦缅甸境内发生空气污染事件，对试验区内的环境敏感点和人群聚集区也会造成不利影响。这些都对试验区的产业规模、结构和布局以及城镇化发展布局提出特殊要求。此外，不同国家的环境质量标准和环境管理体制也不尽相同，这也为沿边地区的跨境环评带来了难度。因此，针对沿边重点开发开放试验区的战略环评应重点关注跨境污染风险，设置跨境河流国控断面达标率等特色指标，针对项目建立河流及大气污染物跨境输送的日常管控措施及应急预案，增加入侵物种和危险废物跨境迁移的环境应对机制，探讨建立双边国家共同开展环评的框架。

另外，沿边重点开发开放试验区也大多是少数民族集聚区。例如，云南瑞丽毗邻缅甸，5个世居少数民族跨境而居，对外交往历史悠久，形成区域内多民族聚居、同一民族跨境而居、多元文化交汇融合的独特特点。开发开放过程必将带来快速城镇化和外来文化，对传统民族文化的传承造成压力，这也是战略环评需要面对和重点关注的社会文化议题。战略环评应有针对性地设计多种民族语言的公众调查问卷，以充分听取少数民族居民对开发开放的意见。

2.3特殊发展阶段要求战略环评早期介入

由于技术锁定效应的影响，当社会经济发展到一定规模后，发展模式往往难以在短期内得到有效改变，因此环评成为环保倒逼产业转型升级的一种工具，而丧失介入的最佳时机。相比沿海经济发达地区，沿边开发开放试验区的经济体量较小，产业结构简单，大多以第一产业为主，城镇化处于起步阶段。在沿边地区新一轮开发开放政策实施之初，借助新环保法适时推进战略环评，为环保介入决策提供了极好的机会窗口。应以战略环评为手段创新区域内环境管理制度，加强不同决策部门间的交流与沟通，确保环境友好型产业和新型城镇化的良性发展；利用战略环评明确生态红线，做好产业和城镇布局的顶层设计，避免GDP思维下的三高产业迅速膨胀，真正做到从决策源头避免环境污染。

2.4特殊生态环境要求差异化环境管理对策

由于经济发展刚刚起步，沿边重点开发开放试验区的环境质量大都处于较为优良的水平，具有环境容量的资源优势，但我国污染物排放总量控制的行政性管理制度，造成大多数试验区宽松的环境容量与苛刻的污染排放总量指标间的人为矛盾，从而限制试验区的发展。五大区等试点案例的经验表明，战略环评应将资源环境承载力作为确定区域产业发展目标、布局、结构和规模的科学依据，尝试推动构建适合区域特色的理性模式与格局。因此，沿边地区的战略环评也应首先开展区域环境资源承载力分析，合理论证在该区域率先试点容量总量指标和质量约束的环境管理制度。另外，试验区植被覆盖率高，生态系统较为良好，但是自然保护区和风景名胜区等生态敏感区域多，随着社会经济的发展，面临着生物完整性和多样性丧失的风险。战略环评一方面应重视生态空间约束分析，确保由生态红线主导产业和城镇布局，另一方面也要关注由于贸易交流活动带来的物种入侵风险，探讨建立生态风险防范机制。

图1　沿边地区开发开放战略环评技术路线Fig.1　Technological framework for strategic environmental assessment of border development areas in China

3沿边地区战略环评的基本思路

基于沿边地区的特殊性，结合相关案例研究，提出沿边开发开放试验区战略环评的一般技术路线，如图1所示。鉴于评价区域的生态环境特征，应重点开展生态环境承载力、生态空间约束分析和社会影响评价，充分考虑区域污染物总量分配、生态红线划定、跨境环境风险和口岸经济的环境效益等内容，并将所有评价工作落脚于产业规模、结构和布局的环境合理性分析以及优化调整建议，并开展差别化的环境管理创新设计。

具体来讲，沿边开发开放试验区的战略环评可分为四个阶段：

第一阶段，在生态环境现状调查的基础上进行区域污染成因分析，在规划分析的基础上进行产业规模、布局、结构分析，进而梳理区域存在的资源环境优势和发展制约因素，然后针对环境制约因素提出评价指标体系，并构建不同的发展情景。

第二阶段，分析区域土地资源、环境、能源和基础设施对未来社会经济发展的支撑能力；预测规划区发展对生态环境带来的空间影响和规模影响；预测评价规划期内水、大气、声等环境要素的环境质量发展变化趋势；针对地区特点，从口岸经济、农村环境、民族文化三个角度进行社会影响的分析预测；根据区域生态环境特点，研究规划区生态红线和生态控制分区，分析未来发展的环境风险和农村环境问题。

第三阶段，在上述影响预测分析的基础上，综合评价区域发展目标及产业发展规划的供需合理性、空间合理性、规模合理性及结构合理性，并进一步进行产业布局优化及产业准入分析。

第四阶段，综合上述预测和分析结果，得出战略环评主要结论，并提出规划调整与补充建议、环境保护对策。

4总结与建议

面对沿边地区良好的生态环境与亟须发展的社会经济，如何评估开发开放战略的潜在环境影响，协调好开发开放机遇与生态环境优先的关系，是战略环评的最终目标。沿边地区战略环评应重点开展生态环境承载力、生态空间约束分析和社会影响评价，充分考虑区域污染物总量分配、生态红线划定、跨境环境风险和口岸经济的环境效益，并将所有评价工作落脚于产业规模、结构和布局的环境合理性分析以及优化调整建议，并开展差别化的环境管理创新设计。

值得注意的是，当前沿边试验区在向国家申报过程中编制的总体规划往往相对粗糙，规划性质介于规划和政策之间。因此，针对总体规划的战略环评如何把握评价尺度，协调与后续专项规划环评的关系，也是目前亟须解决的问题。规划环评能否替代环境规划，战略环评提出的生态红线是否具有强制性，如何与城市规划的红线方案相衔接，这些都需要试验区战略环评在环境立法和部门协调方面有所突破。

参考文献(References)：

[1]朱坦, 王天天, 田丽丽. 充分发挥规划环评作用助推生态文明建设[J]. 环境保护, 2014, 42(9): 15- 17.

[2]陈吉宁. 五大区域战略环评是践行生态文明建设的重要举措[J]. 环境影响评价, 2013(5): 17- 20.

[3]李天威, 任景明, 陈凤先, 等. 以“三大安全”为目标推动中部地区绿色崛起[J]. 环境影响评价, 2015, 37(6): 1- 5.

[4]王之光. 中国新一轮沿边开发开放的启动与前景展望[J]. 俄罗斯中亚东欧市场, 2012(7): 11- 18.

收稿日期：2015-08-19

基金项目：国家自然科学基金项目(41301648)；南开大学亚洲研究中心资助项目(AS1423)

作者简介：白宏涛(1981—)，男，河南洛阳人，副教授，博士，主要研究方向为战略环评与规划，E-mail：baiht@nankai.edu.cn 通讯作者：徐鹤(1971—)，男，山东人，教授，博士，主要研究方向为环境评价与规划，E-mail:seacenter@nankai.edu.cn

DOI:10.14068/j.ceia.2016.04.006

中图分类号：X820.3

文献标识码：A

文章编号：2095-6444(2016)04-0022-04

A Study on Strategic Environmental Assessment of Inland Border Development Areas in China

BAI Hong-tao1, YANG Yong-hong2, LI Zeng-jia2, XU He1

(1.Research Center for Strategic Environmental Assessment, Nankai University, Tianjin 300071, China;2.Yunnan Appraisal Center for Environment & Engineering, Kunming 650032, China)

Abstract:Under the context of “the Belt and Road Initiative”, inland border development experimental zones are playing an important role in improving the strategy of opening-up border areas in China. To obtain the balance between the upcoming rapid economic development and environmental protection, more attentions should be paid to the ecological civilization construction in the policy-making process in these regions. Based on the particularity analysis of development orientation, geographic location, industrial situation and ecological environment, the basic framework and assessment focus for strategic environmental assessment in these inland border zones in China were put forward in this paper.

Key words:strategic environmental assessment; inland border development experimental zones； assessment focus