构建培育我国新型职业农民的政策框架

肖俊彦

现阶段，我国农业发展面临诸多问题，其中突出的是“谁来种地”。由于我国工业化、城镇化、市场化快速推进，加之城乡二元体制导致城乡经济社会发展水平差距过大，农业处于竞争力相对较弱地位，大批青壮年农民向城镇转移，许多地区已经出现农业劳动力的“老龄化”、农业经营活动的“休闲化”、农业生产目的的“自给化”（即生产目的不是追求商品化，而是满足农户家庭食物消费）。如果任由此种局面蔓延发展，无疑将对我国农业生产形成严重威胁，严峻考验我国“饭碗”是否安全。对此，2012年中央1号文件明确要求“大力培育新型职业农民”，此后中央有关文件不断予以强调，各地进行了积极探索，国家相关部门采取了以加强教育培训为主的措施。但总体来看，目前国家层面还没有形成行之有效的培育新型职业农民的政策体系，迫切需要深入研究。

一、目前我国培育新型职业农民政策述评

在国家层面，农业部采取了指导性姿态。农业部的相关文件主要有《新型职业农民培育试点工作方案》（2012年8月）、《关于促进家庭农场发展的指导意见》（2014年2月）、《关于统筹开展新型职业农民和农村实用人才认定工作的通知》（2015年6月）。其主要内容是：启动新型职业农民培育试点，探索建立教育培训、认定管理、政策扶持“三位一体”培育制度，在新型职业农民概念、制定认定管理办法、规范认定程序、纳入教育培训等方面提出了具体指导意见，也提出“争取组织、人社、发改、财政、金融等部门的支持，探索构建新型职业农民和农村实用人才扶持政策体系，把财政补贴资金、示范推广项目、土地流转政策、金融社保支持等与新型职业农民和农村实用人才认定工作挂钩，提高认定的吸引力、含金量和认可度”。但是，其具体政策集中在教育培训方面，其它方面几无针对性政策措施，“含金量”较低。

在地方层面，探索进展较大。最近十多年，全国各地各类新型农业经营主体不断产生，有传统型家庭规模经营农场、农业股份合作社、村集体或乡政府统一发包的家庭规模经营农场、法人型家庭农场、工商资本租地经营农场等等。地方层面在政策支持上积极探索，创造了可资借鉴的经验。在众多类型的新型农业经营主体及其支持政策中，以浙江省宁波市的法人型家庭农场、宁波市大学生进入农业就业、四川省成都市崇州市农业职业经理、上海松江区由村集体统一发包的家庭规模经营农场及其扶持政策为典型代表，对制定国家层面政策具有重要借鉴作用。地方层面培养新型职业农民的政策特点是针对性较强，力图促进农业劳动岗位逐步职业化、长期化。其做法主要有：一是制定农业生产经营的准入退出机制或扶持门槛，力求农业经营规模化、标准化、生态化；二是对按照国家及当地有关标准进行的生产经营给予财政补贴、融资优惠、农资供给、产品收购等方面的扶持；三是对符合标准的农业经营者（或农业职业经理）给予扶持，包括允许参加城镇职工或城镇居民社会保障并给予补贴等；四是对大学生进入农业就业给予扶持，包括给予工资补贴、解决城镇户口、参加城镇职工社保补贴等。地方层面的探索表明，培育新型职业农民是复杂的系统工程，需要多方面的政策创新。

从总体看，产生“谁来种地”问题的深层原因是我国工业化和城镇化快速推进所导致的城乡经济之间、工农业之间结构快速变动，直接原因则是农业经营环境不利、农业经营收入低下、农民社会福利保障缺失。尤其需要清醒认识的是，伴随着最近十多年国家逐渐加大惠农护农政策力度，“谁来种地”问题却逐步显现突出。这说明，仅仅依靠加强教育培训或囿于既有惠农护农政策不可能达到目的，还需要更富有针对性的政策措施。

二、政策扶持新型职业农民的侧重点

现阶段，我国农村经济社会结构正处于持续变动之中，各种类型的农业新型职业农民、新型经营主体不断产生，选准政策扶持的重心非常重要。

农业部《关于新型职业农民培育試点工作的指导意见》提出的新型职业农民的主要类型及内涵特征是合适的，即“从我国农村基本经营制度和农业生产经营现状及发展趋势看，新型职业农民是指以农业为职业、具有一定的专业技能、收入主要来自农业的现代农业从业者。主要包括生产经营型职业农民、专业技能型职业农民和社会服务型职业农民。生产经营型职业农民，是指以农业为职业、占有一定的资源、具有一定的专业技能、有一定的资金投入能力、收入主要来自农业的农业劳动力，主要是专业大户、家庭农场主、农民合作社带头人等。专业技能型职业农民，是指在农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业等新型生产经营主体中较为稳定地从事农业劳动作业，并以此为主要收入来源，具有一定专业技能的农业劳动力，主要是农业工人、农业雇员等。社会服务型职业农民，是指在社会化服务组织中或个体直接从事农业产前、产中、产后服务，并以此为主要收入来源，具有相应服务能力的农业社会化服务人员，主要是农村信息员、农村经纪人、农机服务人员、统防统治植保员、村级动物防疫员等农业社会化服务人员。”

从政策支持角度看，上述三类新型职业农民的作用不能并列，故扶持方法与力度也会不同。其一，起主导作用的是生产经营型职业农民（简称“农场主”），起辅助作用的是专业技能型职业农民、社会服务型职业农民（即农业工人、农业服务工人）。主要由于“农场主”的存在与经营，其它生产要素包括农业工人、农业服务工人才能够聚集于农业生产经营流程之中。其二，我国目前是新老“农场主”并存，老“农场主”作为农村集体经济成员经营家庭承包土地，新“农场主”则往往经营土地远超过家庭承包经营规模。目前的问题复杂性在于，大量老“农场主”并不以经营土地为主要收入来源，流转出租、自营、闲置土地等为普遍状态，而作为少数派的新“农场主”既有从老“农场主”发育而来的，又有从其他行业转入的，新老“农场主”二者之间存在着一定交叉。如果不加区分，找准支持重点，必然会走入普惠政策老路，效果不佳，财力难以负担。其三，未来农业经营无疑要以规模化、标准化、生态化为方向，而能够实现这些要求的只有新“农场主”，老“农场主”及农业工人、农业服务工人都难以发挥主导性作用。因此，政策支持应当是以扶持新“农场主”为主，其他相关主体为辅，至少在国家政策层面应该如此，一方面用有限的政策资源构建有效的政策支持体系，另一方面逐步出清低效的土地经营者。

三、未来我国农业经营模式的战略方向与职业要求

培育新型职业农民，首先要明确新型职业农民的标准，而其标准又取决于未来我国农业经营模式的战略方向。

我国传统农业经营模式的弊端主要有“三缺乏”，一是经营主体的自然人状态，即农户家庭承包经营，当然也伴以细小规模经营，可以视之为“自然人型农场”，经营缺乏集约功能；二是农产品生产的自然状态，缺乏科学合理的统一标准与流程规范，质量缺乏安全性；三是经营活动的自由状态，农户几乎可以随时决定是否经营、流转以至闲置，经营缺乏稳定性。显然，不能继续维持我国传统农业经营模式。

从发展趋势看，我国未来农业经营模式的战略方向将是规模化、标准化、生态化、企业化经营（简称“农业经营四化”）。“农业经营四化”是一个整体，能够形成稳定、优质、高效的农业生产经营，有利于国家政策精准支持、规范农户经营行为，也有利于农户持久经营。在“农业经营四化”中，企业化经营是指经工商管理或社团管理部门登记注册的农业经营，通过企业化经营才能实现规模化、标准化、生态化，起到整合其它三化的作用。在农业发达国家，农业经营主体的企业化即个人业主制、合伙制和公司制是普遍形态，具有自然人主体不具备的市场竞争能力，在规范管理、开拓市场、合作融资、持久经营等方面都具有良好的提升作用，既有利于经营主体，也有利于政府管理、扶持。目前，我国经过管理部门登记注册的农民合作社、家庭农场、专业大户、农业企业正在快速发展，政策实施具有可靠的现实基础。据農业部数据，2014年底，全国家庭承包耕地流转达到30.4%，经营规模50亩以上的农户达到341.4万户；工商依法登记的农民专业合作社总数128.9万个，成员达到5593万个（户），其中规范运行的合作社有26.6万个。

按照“农业经营四化”的要求，对新型职业农民的标准显然较高。这又可分为两类，一类是农业工人、农业服务工人，可以没有年龄、文化等方面的限制，身体健康、能够参加农业劳动即可；另一类是“农场主”，则需要制定标准。“农场主”的标准，除了健康之外，必须在经营管理知识、自有资产、经营规模、登记注册、标准化生产经营流程方面提出明确要求，这对国家层面和“农场主”都具有相互制衡作用，从而达到双赢。

四、培育我国新型职业农民的政策框架

（一）新型职业农民的核心政策内容

按照我国目前实际情况，培育新型职业农民的核心政策内容是“一网三保”，即构建农户经济安全网，提供农业生产经营保障、农户收入生活保障、农民社会福利保障，培育核心农户；其主要目标是，在10—20年内培育1000—1500万个平均经营规模为100亩以上的农产品生产主体，使总耕地的1/2—3/4保持持久稳定高效的生产。

所谓农户经济安全网，是指由于农业的公益性，从进入农业生产经营到退休养老的全过程中，国家政策提供必要条件，确保农户能够进行持久、有效农业生产经营的，并确保农户能够可持续获得的经济收入与社会福利保障。我国农业传统政策主要集中于生产活动环节，而农户对收入生活保障、社会福利保障的需求越来越强烈，成为“谁来种地”问题趋重的主要原因，必须纳入农户经济安全网。从世界贸易组织规则看，这也是避免“黄箱”限制，利用“蓝箱”支持空间。

构建农户经济安全网，是政府与农户双方的权利、义务合约，是为农户保持积极、正常、持久的农业经营提供的预防与权利措施、政策激励和帮助，特别是农户遭遇经营困难时能够获得足够的支持，并非是为农民提供“保姆”式的经营和经济保障，消极经营或仅仅租用农地不能获得政策支持。从政策支持角度看，获得农户经济安全网保障的基本前提条件是农户必须符合一定的规制，即经营规制，须以食物安全生产为核心；收入规制，须以管理有效合理为核心；福利规制，须以持久农业经营为核心。“一网三保”政策措施要基于这三方面规制进行制定。

（二）政策措施

1、提供农业生产经营保障

生产经营保障主要包括进入支持、生产支持两部分。进入支持，主要是对准备从事生产经营的“准农场主”给予投资支持；生产支持，主要是对“农场主”生产过程中所需服务提供支持。支持不仅仅是经济支持，还包括政府和公共服务组织的服务约定。生产经营支持的主要内容有：土地租用优惠贷款和财政补贴、农业经营技能培训、农业经营法律法规培训、农业市场知识培训、农业生产资料财政补贴和优惠贷款、参加标准化生产财政补贴、农田基础设施建设优惠贷款和财政补贴、参加作物灾害保险财政补贴等。如前所述，农户的生产经营必须符合政府的相关规定标准，才能获得农业生产经营保障。

2、提供农户收入生活保障

农业经营易受自然灾害与市场波动双重风险，农户收入不稳定导致基本生活难以为继时常发生，必须将确保农户收入生活稳定纳入政策支持范围，制定农户收入生活保障线。可以考虑，随着城乡收入及生活水平趋于均衡，农户收入生活保障水平应当逐步以至完全以城市居民的标准来衡量，否则就会失去政策引导作用。在近期，如农户生产经营活动符合政府相关规定的前提下，由于自然灾害、市场波动等不可抗拒的原因造成收入连续下降，可参照城市居民平均收入水平的50%—70%制定农户收入生活保障线，如连续2年以上农户收入低于生活保障线，政府给予补贴。

3、提供农民社会福利保障

实现我国城乡一体平等的社会福利保障是大势所趋，但难以在短期消除城乡分割的不平等状态。因此，为农户提供平等享受城镇居民的社会福利保障，并予以适当政策优惠，能够有效激励农户经营农业。其基本内容主要有：农户享受城镇居民的养老、医疗、教育、救助、住房等全部社会福利保障；农户户主夫妻可以参加城镇各种类型的“五险一金”社会保障，政府给予财政补贴；鼓励农业经营代际相传，家庭农场子女中小学进入县域内优质学校就学，就读大学农业专业给予财政补贴助学等。

4、辅助性政策支持

专业技能型职业农民即农业工人、农业雇员等农业劳动力，目前一般以个体劳动者存在，将来会出现较多农业劳务组织；社会服务型职业农民即农村信息员、农村经纪人、农机服务人员、统防统治植保员、村级动物防疫员等，类型比较复杂，有组织或个体型态，有财政补贴与自筹，有事业编制与社会化等等。对这两类农业劳动力，薪酬上实行小时最低工资制、日最低工资制；社会福利保障方面，优先纳入城镇居民养老、医疗保险，政府对其中经济困难者予以补贴；鼓励建立劳动、服务合作社，给予财政、税收、金融方面的优惠。

对大中专毕业生进入农业领域创业者，比照享受国家有关创办、领办中小企业的优惠政策，享受农户前述“三保”的待遇。

5、现存国家农业支持政策增量向新型职业农民倾斜

这是目前可以快速实施的措施。我国现存的农业支持政策，形成原因复杂，不完全是以扶持农业发展为目标，具有社会性、普惠性、补偿性，短期内难以进行重大改革或者取消，一些补贴项目将保持相当长时期。但是，可以在保持现存农业支持政策项目及力度的同时，将新增农业补贴向新型職业农民倾斜，在承担农业项目、土地流转、基础投入、金融信贷、税费减免、信息服务、营销推广等方面，优先考虑支持新型职业农民。如新增的粮食、棉花生产补贴，农业生产资料购买补贴等，就可以与土地经营规模、产量以及经营年限等挂钩，促进新“农场主”成长。

五、操作实施

（一）关于国家层面与地方层面的支持对象认定

国家层面支持对象，以经工商行政管理部门、民政社团管理部门登记注册的农业经营主体为主，财政补贴资金由国家承担为主；地方政府可以根据国家层面标准与政策，制定适合本地的认定标准与政策。

新型职业农民的认定，是事关政策措施是否有效的重要前提，必须认真考量。首先，目前新型职业农民处于发育阶段，如果国家层面认定范围过于宽泛，实际上将难以掌握真实情况，不利于采取精准有效的政策措施，政策示范效果将大打折扣，不利于长期发展；地方层面直接面对农户，可以根据实际灵活确定认定范围与政策。因此，新型职业农民的认定标准，在地方层面可宽，在国家层面应严。第二，从目前发展趋势看，由于管理操作技术的成熟，国家层面、地方层面对新型职业农民的支持，完全能够由中央或者地方主管部门直达农户。在国家层面，直达登记注册的农业经营主体是最佳操作路径。第三，由于国家层面、地方层面承担的责任范围不同，对农户的支持历来在范围、力度、方式上有所不同，在支持新型职业农民上也将存在区别。

（二）关于政策实施的重点

政策实施的重点主要涉及农产品品种及区域、家庭农场范围。

农产品品种及区域。在国家层面，政策支持具有基础性、主导性作用的重要农产品及主要产区，即主要产区的稻谷、玉米、小麦、棉花、生猪、大豆、油菜、肉牛羊生产。地方层面则根据本地情况自定。

新型农业经营主体。国家层面重点支持的优先序为：自耕农、土地合作社、职业经理人、农业工人（服务工人）、其它形式农业企业，其目的是保障土地与劳动力结合紧密者经营的稳定性与竞争力。

（三）关于政策创新

培育新型职业农民，关键在于能否进行政策创新。我国现有惠农政策不适应培养农业增长新动力的要求。其普惠性，即几乎是每个家庭承包农户都获得，实际结果功能模糊、力度分散；其单一性，即政策支持集中在生产环节，对农户的收入、福利保障考虑较少甚至缺失；其间隔性，即国家层面支持并不直达农户，而是通过地方层面传递到农户，导致国家层面政策导向力大为减弱。

至少在政策工具、部门协同、国家和地方协同三个方面需要政策创新。政策工具方面，要建立新型职业农民规范标准、农户贷款与信用担保体系、农户收入与福利保障制度等；部门协同方面，要打破部门分割封闭，农业、财政、金融、工商、社会保障、民政、统计等部门充分协同，建立相关协调一致的制度，整合资源，互享信息，形成政策合力；国家和地方协同方面，要改变相互“钓鱼”的弊端，国家层面要发布明确的支持标准和重点，避免流于模糊、分散，同时，国家层面、地方层面的政策通道分开，直达农家，农户可以享受双重支持，形成明确有力的政策激励。

（作者单位：国务院发展研究中心农村经济研究部）