扩大生活服务消费的政策建议

路红艳

“十三五”时期，扩大服务消费，必须把优化生活性服务业供给作为着力点，通过推动生活性服务领域供给侧结构性改革，释放改革红利、制度红利和政策红利，促进生活性服务业供给质量和效率提高，满足广大居民不断增长的生活服务消费需求。

一、我国已进入服务消费快速增长阶段

改革开放以来，随着我国经济快速发展，居民收入水平不断提高，人均GDP在 2001年突破1000美元之后，从2008年、2011年到2015年，分别达到了3000美元、5000美元和8000美元以上，消费逐步成为拉动经济增长的强劲动力。同时，随着消费结构加速由商品消费向服务消费升级，居民更加注重生活品质，对休闲、娱乐、健康、旅游等方面的需求不断增加，使生活性服务业呈现快速发展态势，住宿餐饮、批发零售、居民和家庭服务业等传统生活性服务业创新步伐加快，文化、旅游、体育、健康、养老等新兴生活性服务业产业化水平逐步提升，日益成为居民消费结构升级的热点领域和新增长点。2013—2015年，我国人均交通通信、教育文化娱乐、医疗保健等服务消费支出比重分别由12.3%、10.6%和6.9%提高到13.3%、11.0%和7.4%。其中，餐饮、旅游、电影等服务消费迅猛增长，2015年，餐饮收入超过3.2万亿元，国内旅游收入超过3万亿元，电影总票房达到440亿元，较2014年全年票房高出近144亿元。

二、有效供给不足制约生活服务消费释放

当前，与快速增长的服务需求相比，无论是市场化程度较高的生活性服务业还是半市场化的生活性服务业，都存在有效供给不足、供需不匹配的突出矛盾，在很大程度上制约了生活服务消费释放。因此，应区分两大类生活性服务业的不同性质和特点，分析有效供给不足的原因。

（一）市场化程度高的生活性服务业供给质量偏低

由于市场准入门槛较低，住宿餐饮、家庭服务等市场化程度较高的生活性服务企业数量众多，“小、散、弱”现象十分普遍。例如，当前我国从事餐饮、住宿、家政服务等居民生活服务业的企业超过350万家，其中90%以上为民营小企业和个体工商户。这种市场结构导致低质量生活性服务过剩与高质量服务供给不足并存。一方面，由于企业人工、房租等经营成本持续增加、税费负担重、融资难等问题突出，企业创新和发展活力不足，制约了服务供给，特别是社区商业和便民生活服务供给存在明显短板。另一方面，由于政府多头管理与市场监管缺位并存，部分企业服务质量不高，存在服务不规范、缺乏信誉等问题，难以有效满足居民生活服务需求。此外，这类生活性服务业从业人员普遍严重短缺、供需失衡，现有从业者90%为进城务工农民和城市失业人员，文化素质不高，所提供的服务较难满足消费者要求。

（二）半市场化的生活性服务业供给结构不合理

受服务业市场化改革滞后、政策扶持不到位等因素影响，文化服务、健康服务、养老服务、体育服务等生活性服务业对内对外开放不足，产业与事业性质并存、边界不清，部门垄断依然存在，民营资本进入仍面临诸多限制，导致高质量、多样化、便利化的服务供给短缺。以养老服务业为例，由于养老服务“福利性事业”和“市场化产业”的边界不清，政府没有明确“兜底”保障的服务对象及相应标准，致使各地较多关注养老服务“福利化”、“公益性”，相对忽视“产业化”发展，重视机构养老、轻视社区养老和居家养老，造成目前我国养老服务供给主要以公办机构养老为主，无法满足大众化养老服务和中高端养老服务需求。

三、增强生活性服务供给扩大服务消费的政策建议

应顺应消费升级的内在规律，针对市场化程度不同的生活性服务业有效供给不足的深层次问题和矛盾，加快优化生活性服务供给结构，完善供给制度和政策体系，探索促进服务消费的新思路、新路径和新模式。

（一）优化生活性服务供给结构

受收入水平影响，居民消费具有明显的分层规律，不同收入群体消费水平、消费模式、消费品位、消费方式等都存在不同特征。应针对不同收入群体消费分层的规律和特征，应加快开发适合不同收入群体、高中低不同类型消费层次的服务消费市场，构建多层次服务消费供给体系。

1、提升大众化服务消费供给能力

第一，丰富拓展大众化生活服务业态。一是以商旅文联动、融合发展为目标，加大对文化休闲娱乐、旅游设施、电影电视等基础设施投资建设力度，完善文化、旅游配套服务，大幅度降低服务性消费成本。同时，针对养老消费、文化消费、健康消费、体育消费等新兴消费领域，选择若干具有代表性城市进行试点，探索新的模式并挖掘消费潜力。二是适应人口老龄化趋势，加快城乡健康养老服务设施建设，大力发展居家养老和社区养老，创新“互联网+养老”方式，满足健康养老服务消费需求。三是以大众化为方向，推动住宿、餐饮业创新发展O2O模式，支持发展休闲餐饮、外送外卖、半成品售卖、民宿客栈、养老酒店、短租公寓等业态，培育一批具有影响力的家政服务企业品牌，規范发展美容美发、洗染、家电维修、人像摄影等其他居民生活服务业，提升行业发展水平和品质，促进居民生活服务消费。

第二，加强社区生活服务消费供给。社区商业和便民生活服务是城市服务业的基础，是满足居民综合消费的重要载体。要解决社区商业和便民生活服务设施不足的短板，应制定公益性或微利经营性居民生活服务设施建设指导目录，在城市建设配套费中安排一定比例专项资金，以投资入股、产权置换、公建配套、回购回租等形式出资购买部分社区商业用房，用于支持社区菜市场、便利店、早餐店、家政服务点、智能快件柜等居民生活必备网点和设施建设，促进社区居民生活消费便利化。

第三，增强农业转移人口服务消费供给。“十三五”期间，在新型城镇化推进过程中，大量农业转移人口进入城镇，将成为城镇消费的重要主体。这部分消费群体的消费主要以住房装修及家电产品为代表的耐用品消费和大众化服务消费为主。因此，应鼓励中小城镇采取措施，优化房地产业结构，支持农业转移人口自用住房消费，消除房地产库存。同时，大力发展大众化餐饮、电影、休闲等城市休闲服务，促进农业转移人口服务消费。

2、满足中高端收入群体消费需求

随着中产阶级消费群体的形成，中高端消费成为消费新热点，一站式服务、移动智能化服务、个性化高端订制服务等服务消费形式不断涌现。如在家政服务行业，消费者对家政服务已由过去的保姆、保洁等传统家政服务项目向育婴、养老、管家等高端家政服务项目的新需求转变。因此，针对中高端消费群体注重品质、安全、便利等特点，加快培育高端养老服务、高端健康服务、高端家政服务、私人厨房、定制旅游等定制化、特色化服务等中高端服务，满足中高端收入群体个性化、定制化消费需求。

（二）创新生活性服务供给制度体系

坚持放管并重的原则，在不同环节、不同层次上放宽市场准入的同时，进一步加强市场监管和行业治理，提高生活性服务供给质量和水平。

1、推动“半市场化”生活性服务业市场化改革

实现对内开放是优化生活性服务业供给的重要前提。应坚持放管并重的原则，加快推进文化服务、健康服务、养老服务、体育服务等领域的市场化改革，进一步放宽文化、健康、养老、体育等生活性服务行业的市场准入限制，着力打破垄断，探索在不同环节、不同领域建立负面清单的管理模式，鼓励社会资本参与生活性服务业发展。

2、建立生活性服务业职业技能培训制度

针对家庭服务、养老护理等人才紧缺的问题，继续加强从业人员职业技能培训，建立职业生涯晋升通道，提高人力资源供给质量。可考虑逐步建立生活性服务业不同行业职业技能鉴定体系，在根据不同职业的技能要求设定相应的等级数量和从业规范的基础上，提高其适用性，推动生活性服务业从业人员职业化发展。

3、创新生活性服务业治理模式和监管机制

加快健全生活性服务领域行业规范、标准体系，在重点领域开展服务质量认证示范工作。同时，推进生活性服务行业监管信息平台建设，鼓励行业协会开展企业信用等级评定工作，促进企业规范化经营，提高服务质量。

（三）完善生活性服务供给政策体系

当前我国生活性服务业仍处于起步、培育阶段，需要側重于政策创新，强化产业支持和创新供给，加强政策引导支持力度，建立财政、税收、投融资等政策工具箱，引导支持生活性服务业创新供给，促进服务消费发展。

1、调整资金支持方式和方向

加大财政资金支持力度，以股权投资、产业基金、政府和社会资本合作（PPP）等市场化方式，支持生活性服务业发展。创新政府购买服务方式，按照中央与地方政府一定出资比例，购买生活性服务，支持养老、健康、文化、体育、居民生活服务等行业发展。例如，养老服务业可借鉴日本的经验做法，针对每个老人过去缴纳的“养老护理保险费用”水平、当前的健康状况等，给老人分级，并提供相应水平的基本保障，具体方式是向养老机构支付90%的资金（中央政府50%、地方政府40%），个人承担10%。超过相应基本保障水平的，由个人自愿选择和承担。

2、推进生活性服务业减税降费

全面推行“营改增”改革后，适用3%简易征收税率的小规模纳税生活性服务企业税负将明显降低，但适用6%增值税税率的一般纳税生活服务企业，有可能由于人工成本比重大、可抵扣项目少、无法取得上游供应商增值税发票等原因出现税负不降反升的情况。因此，鉴于部分生活性服务业轻资产、难以进行进项抵扣的特点，建议将养老服务、居民和家庭服务等生活性服务业纳入简易征收范围，统一实行3%的简易征收税率。对于适用6%增值税税率的一般纳税生活服务企业，可探索将生活性服务企业从业人员的社保支出纳入进项抵扣范围，降低企业社保缴费压力。并按照“只减不增”的原则，对生活性服务企业增值税税负明显超过原5%营业税的部分实行即征即退政策，确保形成减税效应。同时，进一步清理不合理的行政事业性收费和政府性基金项目。如对餐饮企业，可酌情减免地方水利建设基金、污水排污费等。对餐饮、家政、养老等服务企业，可取消残疾人保障金收费项目。进一步降低餐饮等行业刷卡手续费，将餐饮业银行卡刷卡手续费率由现行的1.25%降至民生标准的0.38%，切实减轻餐饮企业负担。

3、完善“轻资产”行业信贷融资政策

鼓励商业银行将生活性服务企业的店名、商标、品牌等无形资产以及稳定的现金流，纳入授信的范围。加快建立资质可靠、市场认同较高的第三方评估机构，科学评估抵押资产，增加可抵押资产的范围，完善无形资产、债券抵押、商业用地抵押制度。例如，为鼓励民间资本参与发展健康服务业，对通过招拍挂方式出让的土地，可允许其办理抵押，探索营利性医疗机构用地保障及抵押贷款政策。

（作者单位：商务部研究院）