澜湄合作如何深化

毕世鸿

经过20多年的发展之后，澜沧江—湄公河流域的中老柬越缅泰六国在参与大湄公河次区域（GMS）合作等机制的同时，还共同建立了一个新的次区域合作机制——“澜沧江—湄公河合作机制”。中国作为该次区域合作中最大的经济体和提供重要发展机遇的国家，有必要在相关战略，合作的准则、领域和次序等方面做好顶层设计，并重视基层的实践和创新，从而不断深化澜湄合作。

面临的新形势

首先，发展面临瓶颈的湄公河地区合作需要创新。当前，湄公河地区除泰国外，柬埔寨、老挝、缅甸、越南仍面临基础设施薄弱、资金缺口大、贫困人口多、可持续性发展后劲不足等难题。尽管湄公河地区已经形成了多种合作机制，但这些机制主要针对某一领域，或由域外国家和机构主导，颇受限制。而澜湄合作则由六国共同主导，涵盖经济、政治、社会、文化和环境等各领域，致力于维护和平与稳定，缩小发展差距，促进民心相通。对于湄公河流域国家而言，这将是携手共进、互利共赢的重要机遇。对于湄公河地区现有合作机制而言，也将是提升其合作层次、提高合作水平的新动力。

其次，各大国的介入引发“机制拥堵”。当前，美日印俄等大国全面介入湄公河地区已不可避免，大国间竞争与合作交互上演。各大国对湄公河地区合作进程领导权的争夺，导致该地区出现“制度过剩”现象。湄公河国家通过推行大国平衡战略，在各大国的纵横捭阖之间获取利益，但也造成参与的经济成本日益提高，政治和安全成本也在不断增大。

其三，中国亟待提高在湄公河国家的软实力。虽然湄公河国家对中国总体上持友好政策，但很多民众内心还是更喜欢美国和日本等西方国家的商品甚至文化产品。美国通过可口可乐、肯德基、麦当劳、推广英语教育等覆盖普通民众的手段不断扩大在湄公河国家的影响。而近年来，随着中国企业“走出去”的不断发展，中方与湄公河国家合作过程中一定程度上出现了过于注重资源开发、商品和工程质量不佳、企业履行社会责任不到位以及环境破坏等问题，影响了中国在这些国家民众心中的形象。

其四，中国寻求国际合作话语权需要试验田。相比于中国周边其他区域，湄公河地区具有更好的合作基础和相互需求，该地区是“一带一路”中的一个重要节点，有望成为“一带一路”率先取得成果的试验田。但中国在湄公河地区合作的主导权、规则的制订权和话语权等方面存在明显缺陷。湄公河国家既希望“搭便车”推动本国经济的发展，又对中国怀有戒备心理。中国需要借助澜湄合作机制平衡好湄公河国家对中国的经济与政治安全上的诉求，实现该地区的稳定与发展。

深化合作的对策思考

战略层面

一是推进澜湄合作要有大局观，在中国周边外交和“一带一路”的框架下谋划和经营。湄公河地区是“一带一路”最有可能取得成效的方向，做得好可获得“投入小、见效快、影响大”的效益。当然，湄公河国家今后将继续推行大国平衡战略，中国对此应给予理解，考虑其实际顾虑和诉求。

二是探索和湄公河国家建设“命运共同体”的可能性。澜湄合作已经具有良好的合作基础，可以通过加快基础设施建设实现各国的互联互通，通过加强政治互信、经济共赢、非传统安全合作、生态保护等利益纽带，扩展澜湄合作的广度和深度，进而与周边国家共同构建命运共同体。

三是把老挝与柬埔寨作为推动澜湄合作的支点国家。当前，在湄公河地区，中国在东线与越南、西线与缅甸的合作都存在诸多短期内难以解决的障碍，而与中路的老挝和柬埔寨合作条件相对较好，可将老柬两国作为澜湄合作的支点国家，加大合作力度。

合作准则

一方面要提升经济相互依存度，不断开拓合作新领域。特别是GMS合作涉及较少的金融、航运安全、跨境水资源、减贫合作、边境/边海安全管控等议题都可纳入澜湄合作。中国在澜湄合作中要主动作为，发挥建设性作用，不断提高提供地区公共产品的能力，增强惠及周边国家的可能，提升中国与湄公河国家的相互依存度。另一方面，积极开展大国协调，拓展合作空间。中国与其他大国在湄公河地区虽存在竞争，但也有合作的空间。例如，在基建、农业、减贫、教育、环保等具体功能领域，中国和其他大国可以尝试开展务实合作。这不仅有利于湄公河国家的发展，也有助于减少湄公河国家对中国的猜疑。

合作领域

一是不断提升政治互信，密切高层交往，加强治国理政经验交流，加强与各政党、民间团体之间的交流，增进了解与战略互信。

2015年11月12日，中老柬越缅泰六国外长在澜沧江—湄公河合作首次外长会上手挽手合影。

二是深化经济领域的合作。在经济合作的规划上，本着互利共赢的原则，把“一带一路”倡议、澜湄合作与湄公河国家发展战略有效对接，有针对性地制定合作规划，从基础设施互联互通、产能合作、跨境经济合作、水资源合作、农业和减贫合作等五个方向优先推进。中方可考虑适当放开或放松湄公河国家的农产品、水产品等对华出口额度。

三是尽快推出中老柬经济走廊倡议。可以与老柬两国合作，将昆曼公路和中老铁路向南延伸至金边、西哈努克港，打造中老柬经济走廊。以此为契机，夯实磨憨—磨丁跨境经济合作区和昆明—曼谷经济走廊，继而带动昆明—皎漂经济走廊、昆明—海防经济走廊、瑞丽—木姐跨境经济合作区和河口—老街跨境经济合作区的建设，实现“一带一路”框架下中国经中南半岛“四路出海”的目标。

四是深化人文合作。中国可进一步向湄公河国家增加政府奖学金名额，扩大人才培养规模。借助技术培训、学历教育、研修、考察交流等多种形式，为湄公河国家的发展注入更多“中国智慧”和“中国动力”。通过增设孔子学院、文化交流中心，译制文学影视作品，举办民俗文化节和体育赛事等渠道加强人文交流。

五是加强软实力建设。要提高澜湄合作机制的透明度，并加大对湄公河国家的民生帮扶和援助宣传力度。中方可在老、缅、柬等国开展教育、卫生、减贫、环保等社会公益活动，使其民众更好地分享中国发展的成果。同时也要重塑中资企业的国际形象，实施“本土化”战略，恪守与尊重东道国法律法规和民俗文化，进一步提高商品和项目质量，积极履行企业社会责任。

六是加强非传统安全领域的合作。中方与相关各国可继续加大合作力度，共同打击商品走私、人口拐卖、毒品、恐怖主义等跨境犯罪活动。同时要加强对南海争端的管控，避免其影响到澜湄合作的建设。

七是尽快构建澜湄合作智库网络。可从六国择取若干高端智库，共建澜湄智库网络，轮流在六国召开年度智库网络会议，为澜湄合作建言献策。这既可更深入地了解湄公河国家的立场与需求，又可借助其智库在本国的影响力，进一步传播中国的合作理念。

合作次序

一是先易后难，循序渐进。国际社会对中国未来的发展走向还存在一定疑虑，“中国威胁论”在湄公河地区还有较大影响，加之跨境基础设施建设及其运营涉及国家主权和安全保障等问题，势必会影响到当地民众。因此，澜湄合作在推进过程中会遇到诸多困难和挑战，我们对此必须保持清醒的头脑。

二是推出一批早期收获项目，率先取得示范效应。应尽快在湄公河国家推出一批减贫、卫生、环保等领域的早期收获项目。同时，有关各国可共同协商，保障湄公河通航安全，改善流域生态，规划国际旅游特色线路，使该航道发展成为“黄金水道”。也可将中老柬经济走廊建设作为澜湄合作旗舰项目，秉承“友好协商、总体规划、共同建设、分段实施”的原则，先期修通昆明—万象和金边—西哈努克港区间的高等级公路和铁路，使老柬两国享受早期收获成果，以形成带动效应。

（作者为云南大学国际关系研究院副院长、教授）