公共物品供给中的政府与非政府组织“行为集合”分配博弈研究

何继新，陈真真（天津城建大学 经济与管理学院，中国 天津 300384）

公共物品供给中的政府与非政府组织“行为集合”分配博弈研究

何继新，陈真真
（天津城建大学 经济与管理学院，中国 天津 300384）

在公共物品多中心供给系统中，政府与非政府组织的关系和博弈形态研究是公共物品多主体供给体系建设发展关注的焦点。通过对政府和非政府组织参与公共物品供给中的“行为集合”分配的博弈研究，分析讨论了三种可能存在的博弈均衡，并深入解析了不同博弈均衡条件下，政府与非政府组织参与供给的博弈关系及其对应的不同管理模式。基于均衡状态的演进和公众日益增长的公共物品要求，分别从外部政策环境、政府自我发展思路空间及其支持非政府组织等方面提出制度设计。

公共物品；非政府组织；行为集合；纳什均衡

一、前言

随着社会治理转型及城镇化进程的不断加快，公共物品供给建设发展成为经济社会建设关键领域之一。公共物品供给模式主要经历了以政府为中心的单一主体供给模式、政府和市场双主体供给模式以及后来的政府、企业、非营利组织等多元主体混合供给模式。从20世纪50年代至70年代，萨缪尔森、斯蒂格利茨为代表的学者以公共物品消费上的非竞争性和使用上的非排他性，强调政府提供公共物品的必要性乃至唯一性，以及后来提出的“囚徒困境”、“公地悲剧”等理论模型，再次巩固了政府作为公共物品的主导提供者的地位，形成了政府“单中心”的权威供给模式。70年代以来，随着福利国家财政坍塌，政府失灵问题引起了广泛的关注，继而掀起了80年代的新公共管理运动，变革公共物品和公共服务的供给结构和方式成为公共物品供给建设发展的核心议题。其中，以美国学者奥斯特罗姆为代表的多中心理论认为“官僚制结构是必要的，但对于富有生产力、富有回应性的公共服务经济并不是充分的，特定的公益物品和服务可以超越特定政府管辖的限制，可以通过多个企业的协作行为来共同提供”［1］，国家与社会、政府与市场、公共部门与私人部门均应采取协作方式共同管理公共事物，共同承担公共责任，建立起多元主体之间的相互依赖、互相协商与合作的良性伙伴关系。因此，处理好政府组织与非政府组织之间的博弈关系和权利分配，对实现公共物品供需平衡、效率提升及其可持续发展具有重要推进作用。

长期以来，我国公共物品供给一直采取行政化的垄断供给方式，政府作为公共物品的单一供给方，利用行政和垄断地位主导公共物品的供给。随着计划经济向市场经济的转型，政府在公共物品供给职能上也在发生着变化，从市场化视角看，政府在公共物品供给中存在“失灵”，其官员都是理性的“经济人”，追求自身利益最大化，难免会出现特殊利益集团的“寻租”现象［2］。且“就政府与各行为主体之间的关系而言，它们不仅仅是管制与被管制、服务与被服务的关系，而应该是以公共利益为核心的合作关系、伙伴关系或良性互动关系”［3］。创新公共物品供给模式，旨在实现政府对可调控资源的市场化运作，通过引入市场机制实现政府行为与市场行为间的良性互动和相互补充，实现政府职能由管理型向服务型的转变，尤其是第三部门的兴起是弥补政府失灵的必然要求，是二元构架发展到三元构架的必然结果，是准公共物品非政府化供给的必然逻辑，是其本身优势的必然选择［4-5］。可见，在公共物品供给服务领域，政府单一主体的行政化供给模式存在效率问题，已不能满足居民日益增长的公共需求，引入市场组织、社会组织等非政府组织的联合供给或多元供给是我国行政管理体制改革的必然趋势。然而，在研究地方公共物品多元化供给困境中，也有学者指出受到传统行政化供给的惯性影响，政府行政权力不恰当地挤压了市场机制的作用空间，行政权力在微观领域过度地替代了市场，从而形成角色错位，市场体制难以摆脱传统制度的“路径依赖”。其中，非政府组织参与公共物品供给往往过分依赖政府，缺乏独立自主性，在资金筹集、职能定位、人员设置上受制于政府，导致供给能力也受到政府不同程度的抑制［6-7］。

结合学者有价值的前期探索，本研究跳出对公共物品供给现有的研究框架，在给予非政府组织志愿和主动参与公共物品供给且能够自主安排自身行为和资源配置的能力基础之上，探讨非政府组织与政府之间的博弈关系。据此，在复杂变换的资源配置条件、主体利益诉求差异和要素禀赋多寡情形下，政府与不同非政府组织的协同合作和监督管控具有不同模式，二者竞合博弈关系也在发生转变，且直接影响着公共物品供给效率和最大化满足居民多样化公共物品需求。值的注意的是，随着社会基层治理的转型和发展，一方面，政府向服务型政府转型和简政放权，给非政府组织让渡了更大的发展空间和合作场域，促进了政府与非府组织合作的契机，及其角色由管控型向服务型的转变；另一方面，非政府组织正在不断壮大发展，在与政府的博弈过程中，也具有一定的自主选择空间和与政府谈判的能力，从而促进与政府的合作空间。据此，研究立足和结合Sen和Becker理论，假设出政府和非政府组织的基本收益函数，并给出博弈的基本模型，再结合柯布-道格拉斯收益函数进行博弈均衡分析，最后，通过模型解析现实问题并提出相关的政策建议。

二、设定模型

（一）“行为集合”及其分配

本研究主要探讨在给定中央政府行为的情况下，政府和非政府组织在公共物品供给之间的行为博弈关系。这里所说的政府组织主要是指与公共物品供给建设相关的“条”和“块”政府机构及其相关政府部门，主要包括属地管理的城市区（县）、乡镇一级人民政府、街道办事处和不同层级政府有关部门（民政、医疗卫生、教育、社会保障等）。非政府组织是指除了政府供给主体之外的所有供给主体，即包括市场供给和自主供给等。这里，分别用G和N来代表政府和非政府组织。“行为集合”是来集中描述政府和非政府组织在提供公共物品时，满足居民公共物品需求和实现组织自身价值，所能够自主安排的选择资源配置空间和能力的总和。

由于长期以来我国公共物品一直保持政府供给式垄断经营，非政府组织资源要素很难进入公共服务建设领域。一方面，森严的公共领域进入壁垒，严格限制了非政府组织的进入，即使部分领域放宽了非政府组织的私人资本进入，而政府作为公共事务的管理者同时又是国有资产的所有者，在制定相关政策时无形中会给非政府组织带来不利的竞争环境，所以，非政府组织在公共物品的供给领域往往扮演着政府代言人的角色，自身潜力和价值很难被开发。另一方面，政府主导的垄断性供给模式并不能满足居民对公共物品更高品质的需求，存在供给形式单一、资源配置不合理、供给低效等问题。若在良性市场经济环境下，非政府组织具有很大的供给发展空间，具备与政府博弈影响政府供给资源配置调控方向的优势，从而争取独立发展自主供给的权利。因为政府的区域空间无法移动，而居民则可以根据偏好对供给主体“用脚投票”，势必会对政府的供给行为造成一定的压力，这也会扩大非政府组织的自主供给选择空间和权利范围。因此，为了刻画政府与非政府组织的行为博弈关系，研究采用广义效用函数作为目标设定函数。在广义效用函数的设定上，主要考虑行为主体投入的建设资金、运营管理服务及其行为偏好和行为权利等要素的影响，并把这些影响因素作为自变量，同以效用作为因变量构建广义效用函数关系。其中，在这种函数关系中，强调考虑主体行为偏好、权利诉求和行为选择域。用EG和EN分别表示政府和非政府组织的行为集合。其中，政府的行为集合主要包括政府未放弃自身利益开展的自身调控公共物品资源配置的行为，以及政府放弃自身利益赋予非政府组织供给公共物品的供给自主权，两种行为分别用MG和LG来表示。非政府组织的行为集主要包括由于政府主导供给而需要非政府组织履行职责部分的行为，以及非政府组织独立自主管控资源实施市场自主供给的行为集合，两种行为分别用MN和LN来表示。

（二）目标函数的设定

一般而言，在公共物品政府供给中，政府供给的诉求主要来自天然道义应然职责义务和公权力影响两个方面：一是政府具有天然的社会福利供给道义，面对国家和社会提供公共服务的应然性绩效目标；二是政府组织本身具有的行政化权力，有意无意都存在着对权利及影响他人能力的渴望，在自我利益救赎驱动下，往往显在和潜在地通过行政权力制约非政府组织参与公共物品供给。从政府掌控资源和权力运用角度来看，政府所掌握权利和权力的行为集合MG和MN越大，政府出现寻租的可能性就越大，对权利本身的诉求也会得到更大程度的释放，可能给政府带来的效用也会更大，政府倾向垄断性供给大于合作混合式供给。相反，从非政府组织独立自主供给资源和能力来看，非政府组织独立自主和资源占有能力越强，其博弈行为的话语权可能越大，非政府组织供给行为集合LG和LN就会越大，由于非政府组织的植根民间、机动灵活的规模组织等天然属性，对于了解不同层次居民的多样性和异质性公共物品需求，打破政府主导模式下的公共物品供给的垄断性、单一性以及低效性，实现公共物品供给整体利益的最优化配置具有天然优势。当然，对于政府而言，也能够有效减轻公共财政负担，是完善政府公共物品建设管理机制有效运转的重要驱动力。据此，根据政府对公共物品供给中行政权力的行为偏好以及诉求意愿程度在效用函数中的体现，假设政府的效用函数为：

可见，在政府效用函数中，会以两种凹函数关系体现，即表现为和为f的凹函数，和 LN为g的凹函数。由于效用更多强调行为主体心理认知偏好和心理感受，且往往不加考虑产生效用行为的差异性，仅仅关注作为主体如何满足其心理状态，这就使得行为主体行为偏好和行为特征具有质上的统一性，决定了政府在其行为目标效用函数量上具有可加性，使得政府追逐权利效用和经济效用之间的相互替换成为可能。另外，也可以间接地把MG和MN增加理解成政府调配资源配置能力的增强即其自身行政权力的不断扩大的过程，也即MG和MN是政府在公共物品供给中寻租和政府管制的增函数。

同理，假设非政府组织方公共物品供给的效益函数为

三、基于柯布-道格拉斯函数的均衡分析

按照柯布-道格拉斯函数，假定政府和非政府组织参与公共物品供给的效益函数形式如下：

通过对（3）和（4）两边取对数，可知其采用的模型形式与政府组织和非政府组织在目标效益函数（1）和（2）的模型设定上具有性质上的统一性。该模型给出两个重要假设：1）政府作为行政权利的执行部门，更加看重自身所掌握权利的比重，所以我们假设α＞γ；2）而政府主动向非政府组织放权的偏好必然是小于非政府组织自身对争取最大程度可调配的空间，所以我们假设β＜θ。

在此次博弈中，政府和非政府组织的博弈对象就是分配各自的行为集合，争取尽可能的扩大利于自身发展的行为集合，即政府官员出于理性经济人的假设只有在满足自身或组织利益最大化的情况下才会做出适度的权利让渡，而非政府组织也会在满足政府要求的前提下，通过自身参与供给的天然优势，利用公众“用脚投票”的偏好选择，尽可能的扩大自身对社会资源的占有空间及其独立自主参与公共服务供给的权利范围，并尽量保证既得权力不被政府干预。这里假定政府组织和非政府组织的最终目的都是在满足预算约束的条件下实现自身的效用或效益最大化的函数。所以，政府组织的问题是：

非政府组织的问题是：

假设给出的预算约束条件成立，通过解（5）和（6）的最优化问题的一阶条件，用约束条件消除GL和NL 之后得到政府组织和非政府组织的反应函数式（7）和式（8）：

从上述（7）、（8）两式的反应函数中，可见，政府组织在其可支配的行为空间内每增加一个单位空间的行为分配，那么非政府组织的最优行为空间的分配就会相应的受到一个单位空间的挤占，且由上述约束条件可以看出单位行为集合带给政府组织的综合利益效用要大于单位行为集合在非政府组织带来的效用。所以，政府组织的理想行为集合分配比例要大于非政府组织所占比例，即如式（9）所示：

即非政府组织把其自身行为集合空间中的行为权利全部由自己来行使，政府满足自身对权利的最优选择后，将剩余的权利下放给非政府组织。在这个博弈均衡中，政府权利的下放是在非政府组织对扩大自身行为集合的要求中发生的，两者上是在利益耦合的过程中实现公共物品的均衡供给，表达的是一种比较完善的市场经济，政府组织和非政府组织之间在提升公共物品供给效率上实现了良性互动，二者在权利的下放和权利的承接上达到了合理的对接。因此，政府组织通过建立市场运行的规则、法律和基本设施，以及财政拨款、政策优惠等方式为非政府组织营造良好的发展空间。对于可以通过竞争机制由市场主体供给和第三部门来生产或提供的公共物品，如文教卫生、垃圾处理、公共绿化、道路维护等公共服务项目，政府组织可以通过与私人资本的有机联合采取PPP、BOT等公私合营供给方式，以及购买非政府组织提供的公共物品等途径，主动放权让利给非政府组织，实现社会福利最大化。同时非政府组织也要善于争取最大扩展自身行为集合的时空场域，在合法合规的前提下，通过签订契约、公私合营等途径获取整合公共资源及为公众提供公共服务的合法权利，实现自身价值和效益的最大化。

即政府组织将可支配的行为空间中的行为权利全部用来实现自身效益的最大化，而非政府组织也会努力争取自身所能调控的最大资源空间和权利支配范围。这个博弈均衡中市场及第三部门有进入公共服务领域的要求，但是政府组织并没有采取放权降低门槛的行为，也就存在了非政府组织要权，政府组织不愿放权的尴尬局面。主要来自于在经济转型过程中，一方面，政府组织对计划经济下的垄断式供给模式存在路径依赖及政府官员出于机会主义和部门利益不愿下放权力；另一方面，非政府组织的不断发展壮大，需要政府给予相关政策的支撑和相关权利的下放，实现自身的自我组织和管理。

同时，该假设也解释了在相类似的行为集合下不同行政区域的公共服务水平也不尽相同，有的行政区域公共服务水平较高，而有的公共服务水平则显得能力不足，难以维继。因为当较大时，更可能落入和的区间内，也易出现假设2所描述的公共物品供给的尴尬局面，政府组织则易根据自身偏好形成行政供给主导模式，非政府组织进入公共服务领域的壁垒就会较高，受区域政府组织行政干预的影响也就较大。而在较小行政区域内，大于时，供给均衡就会由假设2情景下的行政主导供给向假设1多元主体参与供给的状态演进，区域政府组织会选择主动放权，通过资金资助、税收优惠以及合法权益的保护等各项政策为非政府的参与营造适应的软硬件环境；非政府组织也能以最灵敏的政治触觉扑捉利于自身发展的政治信息，积极主动承接政府职能，整合社会资源，最大限度的发挥自身供给优势，实现自身价值的同时提升区域整体福利效应。

既政府组织会将其可分配的行为集合全部用来追求自身利益或部门效益的最大化，不会产生放权让利的行为，而非政府组织为了谋求自身发展，被迫在自由行为的空间内被动的接受政府组织行政干预，非政府组织的发展建设在较大程度上受到政府组织的行政干预甚至作为政府部门的附属单位而存在，不能成为独立权益的公共物品供给主体。

四、结论和讨论

（一）关于“行为集合”的讨论

政府组织的行为空间大小主要源自主观和客观两个方面。客观方面来自中央政府的宏观政策环境下的公共物品供给顶层机制设计，在中央政府公共物品资源供给集权机制下，行政区域政府组织经常是贯彻实施的执行者角色，地方政府供给资源有限，激励性不足，也会压缩和挤占市场及第三部门等参与公共物品供给的自主运转空间。主观方面源于地方政府自身公共物品建设发展的思路空间和实践探索，由于各个行政区域差异性，在不同地区探索形成了各具鲜明特点的地方治理模式［8］。如“汉江模式”通过制度变迁，建立一种行政调控机制与自治机制结合、行政功能与自治功能互补“行政资源与社会资源整合、政府力量与社会力量互动的治理模式”［9］，而“上海模式”、“盐田模式”则通过转变政府职能，调整政府和非政府组织的关系，从而实现公共物品的自主供给。

因此，可以从宏观政策环境、地方政府自身发展的思路空间及其支持非政府组织的实践探索等三个方面入手，通过中央政府的合理放权和公共财政体制机制管理改革，提高地方政府自主安排社会公共物品建设的自由度，才有利于引入公共物品的市场化供给和第三部门的自主供给。对于地方政府来讲，应以公共需求为导向处理好与非政府组织之间关系，完善相关法律，提升政策执行力，针对公共物品的多样化供给提供保障。

（二）关于政府和非政府组织偏好以及供给效率讨论

根据上述假设，博弈均衡状况主要取决于由政府组织实际可支配的与理想行为集合的大小以及非政府组织理想分配的行为集合大小。可见，对二者理想分配影响较大的主要因素是二者行为偏好。其中，要实现假设3向假设1的快速过渡，需要缩短与距离，即缩短供给均衡在假设2所描述的供给模式中停留时间，从而降低政府行政化供给在经济体制转型中的资源浪费。因此，可以考量政府组织及非政府组织的公共物品供给偏好，提高公共物品供给效率。

1.建立公共服务考核机制，增强非政府组织的谈判能力。从政府组织的效用函数来看，β是衡量政府组织对非政府组织参与公共服务绩效所赋予的权重，提高β，非政府组织在对政府组织的绩效考核中所占的比就会相应提高［10-11］。因此，建立公共服务考核机制，可以促进政府组织为提升公共物品供给绩效或任期内的社会福利总水平，需要考虑为非政府组织的加入和协同合作开通渠道，营造参与供给的政策环境，这对于提升公共物品供给效率具有直接驱动力。另外，提高β也为非政府组织的谈判能力增加了法码，有利于扩大与政府组织博弈的空间，使政府权利下放且与非政府组织合作，有助于实现供给模式假设2向假设1的快速过渡，实现多元主体复合协同供给。

2.打破政府组织行政垄断，转变政府职能。由政府组织的效益函数，可见，α表示政府组织对自身所掌控权利的偏好程度。α越高，政府组织对自身权利控制意愿就越高，越不愿意进行权利的下放，尤其是对公共物品供给领域行政性干预就越强。因此，可以通过政府职能由管理型向服务型的转变达到降低α的效果［12-13］。包括：纵向上，中央政府向地方政府简政放权，退出微观公共服务领域，发挥中央政府的宏观调控和统筹兼顾功能及地方政府灵活供给的特色功能，有助于提高公共物品供给效率，满足公众的多样性、异质性的公共服务需求；横向上，提高非政府组织供给主体的参与空间，政府组织的行为集和要逐步实现向市场和社会组织的过渡，通过引入市场机制实现公共物品的市场化供给和社会化供给，持续创新公私合营和政府购买公共服务方式，激励民营资本投资公共物品领域。

3.降低非政府组织对政府依赖路径，提高自主支配行为空间。通过降低γ提高θ，扩大非政府组织独立自主可支配的行为空间，减少对政府组织的行政路径依赖，激励非政府组织参与性、合作性和积极性。包括：一是注重非政府组织的内外部社会资本积累，集聚供给资源和提升供给能力。通过非政府组织内外部社会资本积累，有助于组织获取各种稀缺资源，构建组织内外社会关系网络，增强组织供给能力［14］。二是拓宽资金来源渠道。要降低非政府组织对政府部门的行政依赖，尤其在资金来源上除了依靠政府拨款，还要多方位开拓资金来源渠道，为其供给行为活动提供物质保障。三是修订和完善相关法律法规，并制定针对具体公共物品供给建设的专项法律法规，有效解决非政府组织进入公共物品领域的瓶颈问题，以及在合规合法框架下维护自身供给自主权益，为降低其行政依赖和开展多主体供给合作提供法律保障。

综上，随着国家治理体系和治理现代化的推进，提升公共物品供给效率的必然路径，就是通过降低政府组织对更多行为集合的诉求，使以更大的概率超过临界标准，实现假设1。在持续完善市场经济体制下，政府需要敢于放权，非政府组织更需要积极参与和协同政府复合供给，达到合理竞争的均衡供给状态。其中，建立公共服务考核机制、转变政府职能以及增强非政府组织的独立性，对优化公共物品供给和满足居民的多元化需求有着至关重要的作用。同时，对非政府组织偏好的改进，只能尽量避免供给模式落入假设 3所描述的供给现象中去，而并不能带来公共服务向更有效率的方向演进。因此，对于丰富、扩大公共物品的供给内容和规模水平，以及优化公共物品供给结构，需要政府真正转变政府职能，为非政府组织进入、参与公共物品供应领域营造良好的政策和市场环境，这是非政府组织将来把更多的资源和行为空间聚焦公共物品供给建设的关键性战略措施。

［1］ （美）文森特·奥斯特罗姆.美国公共行政的思想危机［M］.上海:上海三联书店，1999:26.

［2］ 徐娜，高明.市场化视角下我国公共物品的供给模式研究［J］.广西经济管理干部学报，2010（2）:75-79.

［3］ 涂晓芳.公共物品的多元化供给［J］.中国行政管理，2004（2）:88-93.

［4］ 李霞，王军.城市化进程中的城市公共物品供给［J］.西南民族大学学报（人文社科版），2004（9）:82-85.

［5］ 刘大洪，李华振.政府失灵语境下的第三部门研究［J］.法学评论，2005（6）:13-18.

［6］ 陆道平.我国地方公共物品多元化供给的困境［J］.探索与争鸣，2007（6）:41-43.

［7］ 何杰，唐权.论非政府组织参与公共物品供给的困境及对策［J］.现代商贸工业，2012（1）:59-60.

［8］ 田亚峰.我国城市社区公共产品供给制度创新研究［D］.广州:华南师范大学，2007:42-46.

［9］ 陈伟东.城市基层社会管理体制变迁:单位管理模式转向社区治理模式-武汉市江汉区社区建设目标模式、制度创新及可行性研究［J］.理论月刊，2000（12）:3-9.

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［13］ 朱光磊，于丹.建设服务型政府是转变政府职能的新阶段-对中国政府转变职能过程的回顾与展望［J］.政治学研究，2008（6）:67-72.

［14］ 靳永翥，谢德根.关系资本视角的公共服务提供机制创新及经验观察［J］.贵州社会科学，2015（1）:36-43.

本文推荐专家：

罗永泰，天津财经大学，教授，研究方向：服务管理。

郭伟，天津城建大学，教授，研究方向：基础设施项目投融资管理。

A Research on the Game Analysis of the Allocation of "Behavior Sets" between Government and Non-Governmental Organizations in the Supply of Public Goods

HE JIXIN， CHEN ZHENZHEN
（School of Economics and Management，Tianjin Chengjian University，Tianjin 300384，China）

In the multiple-center supply system of public goods， the relationship between government and non-governmental organizations and their game form are the focus of the development of the multiple-center supply system of public goods. Through a game analysis of the behavior set allocation of government and non-governmental organizations， the paper discusses three possible game equilibrium， and then analyses deeply the relationship between government and non-governmental organizations and their different management modes under different game equilibrium. Based on the evolution of equilibrium and the growing public demand for public goods， the paper puts forward related suggestions for system design from the aspects of external policy environment， space of government's self development and its support for non-governmental organizations..

public goods； non-governmental organizations； behavior sets； Nash Equilibrium

F294

A

1008-472X（2016）01-0043-09

2015-08-12

2013年度国家社科基金年度一般项目“价值链视域的城市公共物品供给困厄与解围机制研究”（13BGL151）阶段性研究成果；天津市高等学校“创新团队培养计”-新型城镇化与城市可持续发展（TD12-5063）

何继新（1972-），男，吉林市人，博士，教授，硕士生导师，研究方向：公共服务管理；陈真真（1991-），女，河南周口人，硕士研究生，研究方向：公共服务管理。