完善地方税体系的思考*

2016-08-03曹结兵崔志坤

税收经济研究 2016年3期

◆曹结兵 ◆崔志坤

完善地方税体系的思考*

◆曹结兵 ◆崔志坤

内容提要：地方税体系是分税制财政管理体制的一个重要组成部分，当前，随着“营改增”试点的全面推行，地方税收面临着一系列的困境，其现状与建立现代财政制度，实现国家治理体系和治理能力现代化的目标不相匹配。为此，应结合我国改革发展实际，借鉴发达国家在地方税体系建设方面的成功经验，考虑税种属性，科学选择地方税主体税种，并设计辅助税种，同时，辅之以必要的税收征管模式和技术的创新，以期实现地方税体系建设的现代化。

地方税体系；营改增；税收征管

一、引言

2016年3月17日，第十二届全国人大四次会议表决通过的《国民经济与社会发展第十三个五年（2016～2020年）规划纲要》明确把完善地方税体系、增强地方发展能力列为建立健全现代财税制度的关键性问题，提出应结合税制改革，考虑税种属性，进一步理顺中央和地方收入划分，通过完善增值税划分办法和推进房地产税立法等具体改革举措推动我国地方税体系的完善。

我国是单一制的集权型国家，中央政府以下还有四级地方政府，不同级政府拥有不同的事权和支出责任，也需要一个合适的财力分配机制保障各级政府职能的实现。20世纪70年代改革开放后我国实行了一段时间的财政包干制，相比于计划经济时代的统收统支，财政包干制极大地调动了地方政府的积极性，为地方经济发展奠定了基础。但这种包干制也使得中央政府财力增长受限，宏观调控能力趋弱。为解决这一问题，我国于1994年实行分税制改革，调整了中央与地方的收入分配关系，重新划分了中央税、地方税和共享税的范围。在这之后，又通过个人所得税、车辆购置税、农业税和“营改增”等一系列税费改革进一步强化了中央政府财力，而地方政府稳定的收入来源体系则不断缩小。现阶段地方政府面临着主体税种丧失、土地财政难以为继和政府性债务偿还压力较大的三重困境，因此，完善地方税体系成为当下较为现实且紧迫的问题。

二、地方税体系的现状及问题

（一）地方税收入规模有限

关于地方税规模的合理界限问题，有以下四个判断标准为理论界所接受。其一认为我国地方税的规模要与基本国情相适应；其二是地方税的规模要与地方政府的事权和支出责任相匹配；其三是地方税的规模应有利于调动中央和地方两个积极性；其四认为地方财政不同收入形式的效率和结构的优化也是地方税合理规模的一个考量因素。

表1 2005—2014年地方税收收入相关指标单位：亿元

从表1可知，长期来看，我国地方税收入规模呈现稳步增长态势，但2012年以来，随着经济发展步入新常态和新一轮税制改革的到来，地方税收入增速趋缓。从地方税收入占全国税收收入的比重来看，有一个逐步上升的过程，但需要注意的是，地方税收入占地方财政支出的比重呈现下滑的趋势，这表明地方政府的财政自给率情况不容乐观。基于以上几点分析，对比地方税合理界限的判定标准，可以得出的基本结论是：现阶段我国地方税的收入规模不足。

（二）地方税制结构有待优化

科学、完善的地方税制结构离不开主体税种的选择和辅助税种的设计，完备的税制结构可以为地方政府提供稳定的税源保障机制，使其在提供区域性的公共产品和服务时更加得心应手。一般认为，地方税主体税种的收入应占地方税收入的30%以上，主体税种的税源分布与地方经济发展程度关系密切，能够为地方政府提供稳定且充分的收入，其征管成本也不宜过高。基于我国国情选择，辅助税种设计可因地制宜，赋予地方适当的税收管理权限。需要注意的是，辅助税种设计不宜过多过散，该简并的简并，力争实现经济效率和行政效率的最大化。

表2 2005—2014年地方各项税收占地方税的比重单位：%

从表2可知，首先，现阶段我国地方税收入排名前三的税种依次是营业税、增值税和企业所得税，其总和一直居于60%以上，且营业税一家独大，始终高居30%左右，是名副其实的地方税主体税种。其次，共享税（增值税、企业所得税、个人所得税）占地方税的比重在35%左右，由于中央通常在共享税中拿大头，地方政府在培植这部分税源时积极性相对较低。再次，财产税如房产税占地方税的比重过低，下一步房地产税改革应注意这个问题。最后，当前地方税中的小税种分布较多，征管相对困难，应注意优化整合。随着2016年5月1日“营改增”试点扩围至建筑业、房地产业、金融业和生活性服务业，营业税这一传统税种将彻底退出我国税收历史的舞台，其作为地方税主体税种的身份也将不复存在。有人说“营改增”将倒逼我国地方税体系的完善，的确，这一财税领域改革的“重头戏”将打破既有的中央与地方财力分配的平衡局面。但需要明确的是，总量上的收支矛盾和结构上的中央与地方矛盾这一困局亟待破解，即便没有“营改增”这一导火索，在划分好中央和地方的事权和支出责任后，也会有其他税种的改革来配套中央和地方财政关系的调整。

（三）地方税区域差异较大

我国幅员辽阔，地区间经济发展水平差距较大，各地区的地方税收入与经济发展水平、产业结构状况以及资源分布等因素密切相关，而地方公共产品和服务的供给能力又与地方财政收入能力直接挂钩，因此地方财政自给率的巨大差异制约了基本公共服务均等化的推进。

表3 2014年我国东、中、西部地区代表地方财政状况单位：亿元

从表3可知，我国地区间财政发展状况差异较大，发达的东部地区财政自给率非常高，而中西部地区财政自给率相对较低，这种地方税发展的区域差异不仅与地区间巨大的经济发展差距有关，现行的财力分配机制也是助长这种差异拉大的因素之一。因此，在此轮财税体制改革过程中，税收收入的初次分配和再分配应该更加注意这种横向公平的实现，其中，地方税主体税种的选择和辅助税种的设计便是实现这种公平的一个可行途径。

三、地方税建设的国际比较

（一）税收立法权和税收征管权比较

税收立法权是国家立法权的重要组成部分，通常国家宪法或立法法对这一特定权利的实现施以严格的法定程序限制。一般情况下，单一制国家的税收立法权相对集中，各税种的开征、税率的确定由中央政府决定，地方政府只享有对部分地方税的税率浮动和减免等方面的权利。而联邦制国家的税收立法权则相对分散，联邦、州以及地方政府都享有一定的税收立法权，可以独立决定开征属于自己的主体税种。税收征管权是对各税种进行征收管理的权利，税收征管权的划分依据效率和责任两个目标而定，主要体现在中央和地方是否设置独立的征收管理机构上，通常单一制的国家对地方税进行立法后也会设置相应的地方税收管理机构管理地方税种。

英、法两国是传统的单一制国家，其税收立法权基本集中于中央政府，但其税收征管机构设置却不相同，英国有两套机构与其征收管理相对应；法国只有唯一的税务机构负责征收全国范围的所有税收。美国作为联邦制国家的代表，其税收立法权和税收征管权的政治特色十分鲜明，联邦政府和州政府都享有宪法赋予的征税权利，同时，地方政府还享有州政府授予的部分税收自治权利，在税收征管上也对应着三级政府各自的税务机构。德国和日本在政体上分别是联邦制和单一制，但其在税收立法权和税收征管权上却没有走上分权与集权的两端，是分权和集权适度结合的典型代表。我国是单一制国家，在税收法定原则的约束下将税收立法权集中不失为一个很好的选择，但税收立法过程中也应考虑各地发展差异，给予地方适当的管理权限，更好地完善分税制财政管理体制。

（二）地方税规模及其结构比较

地方税规模的大小与上述税收立法权和税收征管权的划分存在千丝万缕的联系，一般说来，集权型国家的地方税规模较小，分权型国家的地方税和中央税的规模相对平衡，下面对几个具有代表意义的发达国家的地方税规模和结构进行比较。

表4 2011年部分发达国家中央与地方税收收入规模单位：%

表5 2011年部分发达国家中央与地方税收收入结构单位：%

从表4可知，单一集权型国家的地方税在全国税收中所占份额较小，在英国这一比例甚至可以忽略不计，而日本、德国和美国的地方税收入均低于中央税收入，其占全国税收总收入的比重普遍在40%以上，这一情况似乎与现阶段我国地方税的规模基本相当。但仍需明确的是，上述国家均为高福利的发达国家，其政府间的事权和支出责任划分相对我国更为明晰，我国地方政府承担了较多的“隐形”事权和支出责任，且随着“营改增”全面试点的到来，营业税主体税种的消失，我国地方税规模的合理界限仍是需要审慎考量的。

从表5可知，发达国家地方税的构成中财产税的地位不容忽视，其对财产税的依赖程度大于流转税，可见财产税作为地方税的主体税种地位突出。在对企业所得税和个人所得税的分析中发现，发达国家习惯将个人所得税和企业所得税作为中央税收的支柱。结合我国地方税主体税种缺失和财产税在地方税收入中占比极低的现实情况，培育新兴的地方税主体税种如改革房地产税将成为完善我国地方税体系的重要环节。

四、完善我国地方税体系的建议

（一）科学选择地方税主体税种

1.调整增值税分享比例，适当简化税率并推进立法。“营改增”后，增值税收入将达到全国税收收入的40%以上，可以预见的是“营改增”试点中纳税人缴纳的增值税划归地方的过渡政策不会长久。一个简单的测算方案是，只需将增值税的分享比例调整为中央与地方五五分成，即可维持现有中央与地方财力分配格局的基本稳定。此外，试点过后的增值税税率与各种征收率交织使得增值税更加复杂，不利于税务机关征收管理和纳税人的税收遵从。因此下一步增值税改革的重点和方向应是调整分享比例、简并税率并实现立法。

2.加快推进房地产税立法。从发达国家的地方税体系构成和我国房产税在地方税中的作用看，改革后的我国房地产税在地方税体系中将大有作为。之所以选择将房地产税作为地方税的主体税种加以培植，首先是因为改革后的房地产税是严格意义上的财产税，财产税作为地方主体税种是国际通行做法，也有利于优化我国现行税制结构；其次，房地产税税基稳定，税源流动性差，具有很强的空间属性，能为地方政府提供充足的收入；最后，房地产税应是基于目前的房产税、土地增值税、城镇土地使用税和契税基础上的整合改革，将其作为地方税主体税种既不会破坏原有的地方税体系，又可以进一步简化地方税税种，极大提高征管效率和降低征纳成本。

（二）合理配置地方税辅助税种

1.完善消费税制度。现行的消费税是完全的中央税，实行生产地课征的模式，且征收范围有待调整。考虑到“营改增”对地方财政的冲击，下一步可将消费税改为中央与地方共享税，并将征收环节后移，根据税种的内部属性，将部分资源消费品税目（如成品油等）的税收收入划归地方。

2.推动环境保护费改税。环境保护税是由原有的排污费等行政收费改造完成的，将其列为地方税体系的辅助税种是因为它具备地方税的一般性质，一是地域属性明显，按照“污染者付费”原则征收；二是可以提高地方税的收入，优化地方财政收入结构。

3.扩大资源税征收范围，实行从价计征改革。资源税收入的大小因各地的自然资源禀赋状况而有所差别，我国自然资源分布与经济社会发展的非对称性使得资源税成为地方税体系不可或缺的一部分，资源税的征收对西部地区地方税体系建设有着重要的作用。

4.适时推进城市维护建设税改革。当前城市维护建设税是在增值税、营业税和消费税的基础上征收的，从其规模来看，占地方税的比重在6%左右，如果考虑到教育费附加，这一比重或将更大。城市维护建设税与教育费附加性质趋同，宜合并征收，同时将其计税依据由原增值税、营业税和消费税合计数改为销售额或营业额。

（三）创新地方税征收管理制度和技术

地方税体系的完善离不开税收征收管理的保障，只有征收管理制度的不断完善和征收管理技术的不断提高才能保证地方税稳定的收入来源。在当前国、地税不断深化改革与合作的趋势中，地税部门应借鉴“金税三期”工程建设中的先进经验，在纳税服务、信息共享和执法检查等方面与国税部门加大合作力度。可以预见的是，在新一轮税制改革过程中，直接税如房地产税和个人所得税的比重会提高，这需要征管技术的创新与升级来与之相适应，自然人的税收征管是未来税收征管的一个重点和难点，地税部门应创新征管方式以迎接这一挑战。

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（责任编辑：东方源）

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