对权力运行制约和监督的对策分析

卢营

【摘要】对权力运行的制约与监督是增强党的执政能力的内在要求，也是防止权力异化的重要手段和社会主义民主政治的核心原则。当前对权力运行的制约与监督仍存在不少问题，这与社会主义民主政治发展的要求还有相当的差距。加强对权力运行的制约与监督的思想建设，以及制度化、法制化建设，健全和完善制约监督体系，从而促进社会主义民主政治建设。

【关键词】权力；权力制约与监督；制约机制

针对我国权力运行的制约与监督现状中存在的突出问题，探索权力运行的制约与监督的基本规律及对策，以求完善我国的权力运行的制约与监督机制，构筑牢固的反腐倡廉防线，从而增强党的执政能力。

一、加强对权力运行的制约与监督的制度化、法制化建设

要有效地对权力运行的制约与监督，使其按照人们所希望的途径和方式运行，产生理想的效果，必须借助制度的威力来达到约束和规范权力运行目的。制度建设本身是一项规模宏大、内容庞杂的系统工程。从加强对权力运行的权力制约与监督的角度出发，当前应该高度重视的对权力运行的制约与监督的制度建设内容主要包括：依法授权制度、规范从政行为的各项规章制度、政务公开制度、收入财产申报制度、决策制度、行政审批制度、干部人事制度等。

监督制约和法制实际上是一个向题的两个方面，监督制约是措施，法制是保障。要“建立健全一套拒腐防变的制度，加强党内监督和人民监督，同一切消极腐败现象进行毫不留情的斗争”。这说明要使权力受到有效的监督与制约，必须加快法制建设，使之走上规范化和法制化的轨道。不受法规限制的权力是腐败的根源之一。为此，必须制定相应的法律，对权力运行的各个环节加以约束。一是要建立限制公职人员权力的法律制度，严禁擅权、越权和侵权行为。二是要建立任用干部的法律制度，坚决克服“任人唯亲”这个最大的腐败现象。三是要建立健全国家公职人员财产申报和领导干部个人重大事项报告的法律制度，以有效地约束领导干部在办理个人重大事项上滥用职权。四是要建立健全专门监督与惩治腐败的法律制度，使党纪、政纪、法纪的执行有章可循。此外，还应规范保护举报人以及打击诬告者等法规，以保证监督与制约的有效性与权威性。

为了改变我国目前立法不及时、不配套、不一致和不便操作，以及执法上存在以权代法、以言代法、有法不依、执法不严、违法不究的局面，需要做好以下几方面的工作。第一，必须加强对权力运行的制约与监督的预防立法。在我国的法制体系中，采用事后追惩性的居多，而事前预防性的限制性规定则较少，也缺乏用法律的形式强化权力运行的方式、责任形式等预防性功能的法律。事实上，在一些发达资本主义国家中，运用法律手段对权力行使者设置种种预防性义务，以限制其权力的行使范围，减少或杜绝滥用权力现象的发生，不失为一项成功的经验。第二，完善法律的配套措施，改变目前权力监督制约机制中“有法难依”的状况。第三，以立法形式强化司法机关的监督制约机制，改变目前监督不力的局面。第四，急需制定一部适合我国国情的权力法，科学地处理党政关系；理顺中央政权同地方政权的层级关系，找到集权与分权的适度点；正确处理权与法的关系，也只有在法律支配权力的实践中，才能在人们的头脑中牢固地树立起法大于权力的观念。总之，只有做到以上几点，才能使权力监督制约机制建设置于一个较为合适的法制环境中进行。

二、加强对权力运行的制约与监督的思想建设

主要是肃清各种错误认识，通过思想教育、道德培养和文化熏陶等，提高人民群众的公民意识，启发掌权者的内在信念，提高政治思想素质，使正确的权力运行规范逐步在思想上内化，进而对自身的行为进行约束。为此：

一方面，要营造普遍监督制约权力的大气候、大环境，必须搞好以下工作：一要广泛宣传宪法，提高人民群众的公民意识。同时要在全体公民中坚持普法教育，使广大人民真正树立当家作主的民主意识，提高监督权力的能力和水平。二要充分发扬民主，实行政务公开，畅通人民监督渠道。要克服对人民来信来访的“叶公好龙”态度，坚决依靠人民群众实行监督。三要广开言路，发挥民主党派和群众团体的监督作用。要真正使它们成为各阶层群众利益的代表。各级党政领导机关要坚持与它们政治协商，对它们合理的批评建议应积极采纳。四要加强舆论监督。注意运用现代化手段，对典型的腐败现象，适时适当予以公开曝光，不断营造监督制约权力的社会氛围，形成强大的社会压力，使以权谋私、权钱交易等腐败分子成为过街老鼠，人人喊打。

另一方面，强化党员领导干部的监督意识，自觉接受党组织和人民群众的监督。首先，要大力肃清封建特权思想影响，自觉接受监督。使每个党员领导干部都要牢记权力是人民给的，要视监督为帮助、支持和关爱，主动把自己置于党组织和群众的监督之下。其次，要正确对待群众的信访举报和批评建议，主动接受监督。使领导干部对群众的反映、批评和意见，要做到有则改之、无则加勉，不能因为信访举报和群众批评意见中有不实之词，甚至有错误之处，就拒绝接受批评和监督。相反，应当引导群众正确行使民主权利，虚心听取群众的意见和呼声，及时化解矛盾、改进工作，把群众的批评和监督纳入健康的轨道。再次，要努力克服好人主义思想的影响，积极参与监督。当前，有的同志对参与监督顾虑重重，或者怕遭打击报复、怕“引火烧身”而不敢监督；或者怕反映问题得罪人而不愿监督；也有的由于不了解有关程序和规定，想监督而不会监督。凡此种种，导致一些地方和单位好人主义盛行，明哲保身吃香，监督制约乏力。每个党员领导干部既是被监督者，同时又是监督者。作为被监督者，应该自觉接受监督；作为监督者，对其他党员干部包括领导干部的行为都有权利、有义务进行监督。“海纳百川，有容乃大，壁立千初，无欲则刚。”只有去掉私心杂念，才能一身正气，无私无畏，积极参与批评和监督。

三、健全和完善对权力运行的制约与监督的体系

健全和完善对权力运行的制约与监督的体系，主要是扩大对权力运行的监督与制约的内容，转变对权力运行的制约与监督的单一方向，完善一系列对权力运行的制约与监督的机制等。

（一）对权力运行的制约与监督是一个内容十分丰富的大系统，就整体而言，它包括：系统内部的对权力运行的制约与监督，包括执政党内部的监督机制，国家政权内部的制约监督机制；系统外部对权力运行的制约与监督，包括人民政协、社团组织、新闻舆论和人民群众等社会力量的监督。完善对权力运行的制约与监督的基本策略是：通过立法，确立人大在整个监督体系中的核心地位，明确规定各监督主体的权限与范围，尤其要科学界定党委同人大、政府之间的职责权限；强化党内监督，确保纪委独立行使监督权，使决策权、执行权和监督权是党内最为重要的三大权力；我们应遵循邓小平关于“权力不宜过分集中”的思想，明确划分党内的决策权、执行权和监督权，并使之相互制约，构成一个协调的统一体；建立健全违宪审查制度；建立人大对同级政府财政监督审查制度；加强审计监督 ，把审计监督作为问责与弹劾的依据；充分发挥司法监督在惩治腐败，整肃贪贿的职能等。

（二）努力实现五个转变即：自上而下的单向制约，转变为自上而下与自下而上有机结合的双向制约；由权力内部的自我监督，转变为内外监督的协调统一；由单纯的事后查处，转变为全过程、多功能的综合监督制约；由缺乏规范的监督，转变为具有明确标准和实施细则，具有可操作性的监督制约；由专门机构的监督为主，转变为专门机构与人民群众相结合的监督，变监督的封闭型为开放型，努力提高监督的公开化程度和透明度。

（三）必须建立制约有效的权力运作机制。要完善权力授予机制，保障在权力授予关系使权力所有者对权力代行者的选择权；要建立合理的分权机制，以改变权力过于集中和有效防止权力的滥用，还要建立严格的权力运行程序，对权力运行中涉及的各个环节，制定具体的操作规范，推行公开办事制度，提高权力运行的透明度，杜绝暗箱操作；要建立依法制权的机制。宪法和法律是人民意志的根本体现，当前，要抓紧制定和完善有关行政实体法和程序法，明确规定权力的授予范围、方式，权力运行的程序和界限，确保权力的合法性、权威性、规范性，通过依靠法律法规来规范权力主体的行为，制裁滥用权力的现象。在建立、健全对权力运行的制约与监督的运作机制基础上，强化对权力运作的全过程，包括对权力行使主体，权力实施过程，权力运行后果等环节实行全面的管理、控制和监督。