一场公投狂欢，走向封闭的情感

蒲实

法国政治家于贝尔·韦德里纳说，欧盟“唯一真正的沟壑在精英与民众之间。这是危险的，需要把它填平”。欧洲建设前几十年的专制主义、专家主义论调和支持欧盟的理想宣言，都不足以满足期待。在专业化累积起巨大“民主赤字”的欧盟问题上，公众的政治情感往往由事件触发，而不是理性驱动。德国，以及欧盟，需要对这种情绪做出回应。

2014年，卡梅伦提起“英国人民是时候选择是否脱离欧盟”时，他的议题主要还不是移民问题。他的议题是，英国不会支付因欧盟会计规则改变和英国经济增长势头超过预期而需要补交的21亿欧元的补充预算费用。在欧盟这会计规则的调整方案中，法国和德国将分别获得大约10亿欧元和8亿欧元“摊派”退款，这让英国更难忍受。它在欧盟中被边缘化的角色，酝酿着部分精英的退欧情绪。但事实上，因为英国没有加入欧元区，保留了货币政策的主权，英国的付出还是适度的。2011年，欧债危机蔓延，欧盟希望通过修改欧盟条约、深入一体化来应对债务危机。但在欧盟峰会上，英国否决了修改条约的提议。最后，除英国以外的所有欧盟国家开始向财政联盟的方向迈进，英国自我孤立的状态更加突出。

随着时间推移，至距离英国脱欧公投不足一个月的时间，焦点的议题却转向了移民问题。英国保守党内，也是“脱欧派”阵营里两位重要人物——伦敦前市长鲍里斯·约翰逊和英国司法大臣迈克尔·戈夫，要求首相卡梅伦控制来自欧洲国家的移民进入英国。他们表示，英国只有脱离欧盟，才能从根本上解决移民问题，因为目前对移民问题的控制权不掌握在英国政府手中，而是由欧盟决定。2015年，英国净移民人数增至33.3万，创下有记录以来的第二高位，其中来自欧盟国家的移民人数为18.4万。这一数字公布后，大大鼓励了英国民众的脱欧情绪。英式疑欧主义，延伸到了移民议题上。

德国总理默克尔对移民议题的原则非常明确。2014年11月，默克尔在会见卡梅伦时曾警告英国，她不会支持任何限制欧盟移民在英国居留和工作自由的提案。倘若英国卡梅伦坚持这一立场，并以退出欧盟作为要挟，她将宁愿英国退欧，也要捍卫移民政策。欧盟的《罗马条约》作为奠定欧盟的基础条约，其核心精神之一就是“迁徙自由”，保障欧盟成员国的公民可以在欧盟任何一个成员国内迁徙、生活和工作的自由。但由于受到国内右翼保守党派和反欧盟党派的压力，卡梅伦不断表态可能会推进一些限制欧盟内自由移民的措施。2015年初，默克尔出访英国。尽管官方的说法称，她此行是为今年6月在德国召开的“G7峰会”预热，但不少分析认为，她访问的重点在于，在可能导致英国“脱盟”的移民问题上与卡梅伦达成共识。英国大选在即，执政党保守党的支持率却一路下滑，迫于压力卡梅伦不得不在此时放手一搏，并借此机会向默克尔阐述有关欧盟的改革提案。但默克尔能和卡梅伦达成的共识相当有限。从那时起，柏林就已经开始考虑英国退出欧盟的可能性，德国不允许有人触及欧盟内部自由移民的基本原则。

但如果不是一系列事件的发生，移民可能还不会成为主导公众情绪的议题，英国退欧公投的结果可能也会有所不同。

2015年夏天，叙利亚战争促使成千上万的中东难民，冒着生命危险穿越地中海，涌入欧洲。面对自“二战”结束后欧洲的最大难民潮，默克尔没有下令勒紧边境管控，而是宣布接受80万难民，是2014年接收人数的4倍。但这时，她依据的还是一个法治国家的法律依据。根据德国《基本法》第16a条“受政治迫害的人享有难民权”。而且，成为难民的前提是本国存在着政治迫害的威胁，如果一旦威胁解除，即原籍国家成为“安全的第三国”，接收难民的国家有权利把难民送回本国。根据《移民法》的规定，凡是通过“安全第三国”来到德国的人都不再有权申请避难，而德国的九个邻国按照法律都是“安全第三国”，这些“安全第三国”作为“难民缓冲区”使得德国在难民潮之前基本与难民绝缘。更重要的是《都柏林协议》的规定。“阿拉伯之春”和叙利亚内战以来，前往欧盟的各国难民人数急剧上升，首当其冲的希腊和意大利多次请求德国和其他欧盟国家出力出钱一起帮助解决接收难民的问题，默克尔的态度一直比较低调，都是按都柏林精神办。按照《都柏林协议》，难民在进入欧盟的第一个国家进行难民申请登记，该成员国负责对于难民身份的核实和甄别，难民没有权利选择自己想去的欧盟国家；德国警察只要搞清难民是从哪国入的欧盟，就可以将难民遣返回最初入境国。这意味着，德国周边邻居国家是抵挡北非和中东战乱难民潮流入德国的“天然屏障”。能合法入境欧盟申请避难的人数很少，绝大多数难民是属于“非法”入境。同时，在欧盟层面上，欧盟法律和《申根条约》并未禁止成员国关闭边境，在公共安全受到威胁时，成员国有权利恢复本国的边境管制。

然而，2015年的8月24日，默克尔政府做出了此次危机中最重要的决定：宣布不再按照《都柏林规则》把入境的叙利亚籍避难申请者遣送至他们进入的第一个欧盟国家。此外，德国还撤销了所有驱逐叙利亚难民的决定。转折点与震惊世界的公众事件相关：一位三岁的叙利亚小难民死在海滩的照片铺天盖地地全世界传播。默克尔对难民的态度发生急转，敞开大门欢迎。瞬间，本来“非法”入境的难民变成了“合法”入境，在欧盟无异于一场安全地震。

两大因素驱动着默克尔对待难民的态度。第一个层面是情感的。过去70年间，包括默克尔在内的德国人，得到过很多陌生人施与的援手。“二战”后，德国昔日的敌国和美国等国，为德国重建贡献了大量财力物力。默克尔生长在东德，柏林墙轰然倒塌那年，西德邻居不计前嫌，接纳她们一家。她理解逃离战乱的难民感受，具有强烈的情感和道德动机。第二个动机才是理性的：对于制造业工业大国德国来说，接纳掌握技术、受过教育的难民，有利于拉动德国经济。分析者们认为，默克尔包容难民，与德国的人口、经济现状、德国历史和民族构成都有关系。德国出生率不足，到2080年，德国人口将从现在的8200万下降到6540万，而德国大企业则需要更多劳动力。根据联合国高级难民专员的统计，身处希腊的叙利亚难民，有高达40%的人受过大学教育，他们中有很多人会说英语；这些历尽苦难踏上欧洲大陆的叙利亚难民，也有过人的勇气和适应能力。相信“美国梦”的默克尔认为，德国将给予这些“新来者”新生。

但这个决定引起了长远的政治后果，使欧洲分化出矛盾。前总理施罗德曾有一次评价默克尔：“有心，但是没有计划。”在需要把握和回应公众情绪的决策上，默克尔有时有一种不计后果的果断决策力。德国政治向来理性，程序也很繁复，但往往是一些非理性的情感因素主宰着它的关键历史时刻。柏林墙的倒塌、福岛事件后关闭所有德国核电厂，都是这样的“情绪”时刻。面对移民危机，英国这时的表现也逐渐积极。随着对英国保守态度的立场批评声音越来越多，原本强硬的卡梅伦也开始松动，有意向愿意再接收几千名难民。不管是官员还是平民，当时整个欧洲的风向都在变。欧洲各地涌现出大量志愿者组织，向难民提供食宿。官方被民众捐来大量食物、水、衣物、尿布所“淹没”，一些重要的火车站不得不告诉公众别再送东西。

2015年9月，默克尔成为《时代》周刊的封面年度风云人物。《时代》周刊总编辑吉布斯写道：“默克尔比多数政治人物敢于向她的国家提出要求，她善用权宜之计，并在欠缺道德领导的形势中不断展现此种领导。”吉布斯指出，默克尔自2005上台领导德国，但外界一直低估了她的领导能力；欧洲面对三大危机，包括希腊债务、协助乌克兰抗衡俄罗斯及应付叙利亚难民潮，默克尔都站了出来，促成希腊同意接受严苛的救助贷款协议、德国接收难民，及在海外部署军队打击伊斯兰国。《时代》形容默克尔彰显人性、慷慨及宽容的价值观，展现德国可将强大国力用于拯救而非毁灭。

但是，事情慢慢地向另一个方向发展。开放与包容一方面使默克尔成为欧洲人道主义精神的象征，另一方面也引起了欧洲极右派和民族主义者的反弹。2015年，进入德国的难民越来越多，达到了110万。政府要为每位成年难民每月发放几百欧元的补贴，还要为他们提供临时居所，这些都需要花钱。更深层次的是文化融合问题，这些难民大多有伊斯兰宗教信仰，如果涌入更多的伊斯兰文化背景的难民，未来欧洲社会可能会出现分裂。

默克尔自己的执政联盟首先出现了分化。在是否设置难民数目上限上，巴伐利亚州州长、执政联盟成员基督教社会联盟主席泽霍费尔就严厉批评默克尔的难民政策，甚至以向宪法法院起诉为威胁，要求默克尔取消其“难民友好”政策。基社盟执政理念向来与基民盟高度一致，但泽霍费尔在难民问题上态度强硬，因为巴伐利亚与奥地利接壤，是难民逃难的“终点站”，所以这里承担了最大的压力。从2015年9月1日到10月3日短短一个月的时间，就有22.5万难民涌入巴伐利亚州。泽霍费尔表示，不能再任由非法难民随意进入德国而坐视不管，过度的一味欢迎难民的行为已经不可取。如果说泽霍费尔只是执政联盟的“友军”，那么默克尔的内政部长、基民盟的德迈齐埃的一系列言论，则更暴露出了基民盟内部各方势力的四分五裂和蠢蠢欲动。德迈齐埃曾公开宣布德国政府准备恢复《都柏林协议》，按照该协议抵达德国的难民将会被送回到最初抵达的欧盟国家。但第二天总理府却表示“并不知道，也未参与”恢复《都柏林协议》的决定，一时间德国舆论大哗，讽刺基民盟“左手不知道右手在干什么”。财政部长朔依布勒也与默克尔唱起了对台戏，公开形容难民潮是“一场雪崩”。随着热情的消退和实际生活中与难民相处的摩擦，公众对默克尔难民政策的不满情绪也在上升。自2015年8月以来，默克尔所在的联盟党（CDU/CSU）的支持率出现下滑，从8月的43%左右下降到10月份的38%。与此相反的是，德国的一个右翼小党，“德国选择党”（AfD）的支持率从3%快速上升到了7%。默克尔倒是意外得到了自己的左翼反对党的支持，这些左翼向来热衷政治正确，标榜“欢迎难民”的普世人权立场，他们赞颂默克尔捍卫了“开放民主制”的价值。

最难处理的突发事件，就是巴黎恐怖袭击和其之后的欧洲安全局势。就在那场恐怖袭击前，默克尔正在德国电视二台的一档政治脱口秀中回应政府内部的可能分歧，乐观声称“一切尽在掌握之中”。但节目播出不到90分钟，巴黎恐袭就发生了。恐怖阴云很快就笼罩在德国上空。尽管已经投入了大量的防控力量，但是德国政府承认，“完全防御”未来的恐怖袭击事件几乎是不可能的。巴黎暴恐成为“一个更为严峻时代的开端”，欧洲人必须做好未来还会发生更多恐怖袭击的心理准备。原本还只是“难民伪装成恐怖分子混入欧洲”一夜间就突然变成了现实，默克尔的口号“我们搞得定！”被打上了一个巨大的问号。如何帮助新入境的110万难民融入德国社会，成了摆在德国各界面前的一大难题。

2016新年，德国科隆等多地爆发大规模性侵犯事件，震惊了德国社会。科隆市警察局长因此在8日被解职。德国警方公布的最新数据显示，当晚的罪案大幅度增加至516起，其中40%涉及性暴力。德国联邦司法部长马斯表示，这是一起有组织有预谋的事件。上千名“醉酒和有攻击性”的青年男子参与犯罪，当地媒体引述警方资料说，已经有71人被确认身份，他们多数是抵达德国不久的难民申请者。仇外团体“欧洲爱国者抵制西方伊斯兰化”（PEGIDA）9日在科隆示威，1700名示威者高喊“默克尔下台”，手持“不欢迎色狼难民”等标语，并同警察发生冲突。默克尔取消了参加冬季达沃斯论坛的行程，在政坛的反对声浪中，今年1月30日，被逐步孤立的她在难民问题上做出让步，要求在叙利亚和伊拉克的战争冲突结束之后，现居德国的难民必须返回自己的国家。她说：“我们需要告诉人们，这个居留状态是临时的。当叙利亚重新恢复和平，当‘伊斯兰国在伊拉克落败，我们希望你们带着你们学到的知识，返回你们的祖国。”

科隆并非孤立事件，汉堡、法兰克福、苏黎世、赫尔辛基等其他欧洲城市，也发生了移民性骚扰当地妇女和抢劫的问题。这让默克尔政府计划在欧盟范围内整体安置中东难民的构思，遭遇了更大的阻力。在科隆事件之前，东欧的一些国家已经表明不接受默克尔的移民安排。以斯洛伐克为代表的波兰、捷克、匈牙利等国均拒绝接受穆斯林移民。就算在相对开放的丹麦、芬兰和瑞典，其政府也正面对日益强大的反移民政治压力。默克尔不得不转向土耳其，通过向土耳其提供资金和签证，让土耳其安置难民。默克尔政府原本希望欧盟各国能以公平合理原则，接受特定数量的难民，共同承担“二战”后最大的人道义务，但欧洲各国对默克尔政府所代表的多元主义意识形态持保留甚至反对立场，科隆事件让它们的反对显得更具有正当性。与此同时，欧洲的难民应对机制也在面对危机事件时，显露出支离破碎与不堪重负。自难民危机以来，在欧洲边境的匈牙利，每天，超过2000名难民从塞尔维亚越境进入匈牙利，然后进入不需签证即可自由通行的申根国家。2015年，超过15万名难民取道匈牙利入欧。匈牙利政府称，欧洲的对策已经完全失败，“区分不出真正需要帮助的人，真难民和经济移民混杂在一起，我们面对的不是一场难民危机，而是一场移民危机。来自全世界100多个国家的难民涌到这里，完全让人无法接受，原先不法的移民方式如今却成了制度”。

外来移民对民众的情感冲击是非常直接的。在这一次的英国脱欧运动中，“留欧派”和“脱欧派”的主张和指责都没有什么具体的事实考虑，双方打的都是感情牌。留欧派引述了几十位专家和精英的言论，警告“英国脱欧”将意味着一场经济灾难：英镑大幅贬值、税收会被推高、经济会紧缩、人们会失业。脱欧派则警告说，留在欧洲将带来无法控制移民、犯罪和恐怖主义，会有一大批人从土耳其跑到英国来——土耳其国内有7700万穆斯林，它和伊拉克以及叙利亚都接壤，而且还希望加入欧盟。

过去两年中，反对欧元、反对移民的政党不断在初选中吸引大量的选票。法国由马琳·勒庞（Marine Le Pen）领导的国民阵线甚至可能进入总统选举的第二轮。她宣称，如果赢得大选，也会在法国举行退欧公投，因为法国“比英国离开的理由要多1000条”。和英国相比，法国还是欧元区和申根成员，而这两个超国家的创造物，近几年都因危机而处在巨大压力下。你很难理解构成欧元区欧洲央行和货币政策的无数细节，但你很容易理解勒庞的话。她说，这些危机证明“欧盟正在腐朽，到处都是它的碎片”，布鲁塞尔已经成了“极权主义”，应该将历史扭转向“由民族国家构成的欧洲”。公众只有理解，才能被打动。遗憾的是，今天的那些退欧派，反过来却成了空想家。就如英国保守党成员丹尼尔·汉纳在一篇退欧文章里所说，英国退出欧洲，可以“将英国从一个由布鲁塞尔官僚运行的不民主超国家组织中解放出来，尽情享受欧洲自由贸易区的好处”，这是容易被理解的。难以被理解的是，构建自由贸易区的无数条款和触发及修改这些条款的漫长程序。

在斯特拉斯堡的欧盟理事会大楼里，默克尔曾针对欧盟危机发表过一次重要的谈话。在准备谈话时，她思考，如何将欧洲的情感概括进去？是什么把欧洲团结在一起？怎样才能感受到欧洲？她最终将答案概括为三个词：多元、自由、包容。她进而提出，是什么精神，让人看出多元化的好处，并在多元化的整体中有责任感的享受个人自由？她的答案是：“欧洲的灵魂是包容。”但英国公投的结果，证明了英国，以及欧陆一些公众的情感，正在走向封闭。

公投结束后，默克尔说：“今天是欧洲的转折点，也是欧洲统一进程的转折点。德国有确保欧洲统一的‘特殊责任。”她害怕西欧的法国和荷兰会陷入反欧盟的情绪旋涡中，让几十年的整合努力付诸流水；安全、外交政策和边境管理是亟待解决的问题，难民和恐怖袭击问题已经被放到了民意的显微镜下。随着英国开始离开，围绕在她身边的政治同盟会分化削弱，德国也必须在欧盟内部更多地发号施令，必然也更易受到“霸权”的指责。但如果德国因为害怕权力过大而保持沉默，填补政治真空的恐怕会是法国或其他地方的民族主义者，而不再是包容的灵魂。