“中国式扶贫”驶入快车道

文|《农经》记者 何苗



FEATURE封面报道

“中国式扶贫”驶入快车道

文|《农经》记者 何苗

贯彻中央扶贫开发工作会议精神，落实大扶贫战略行动推进大会在贵阳召开。

中国逻辑精准扶贫产业扶贫

改革开放以来，一场政府主导的大规模开发式扶贫战略成效显著，开拓出了一条“中国式扶贫”道路。现在，据2020年还有5年的时间，在中央的带领下，全党全国全社会，正在齐心协力，打赢脱贫攻坚战。

6月14日，中国农业大学人文与发展学院国际农村发展中心执行主任刘永功教授刚刚从山西灵丘县回到北京，此行的目的是为灵丘县规划产业扶贫发展项目。

6月19日，在AWA中国魅力全农产业发展论坛上，国家精准扶贫课题组组长、中国人民大学汪三贵教授在演讲中阐述企业参与扶贫工程的意义和规划。

6月21日，15部门联合发布了《关于实施健康扶贫工程指导意见》，同日，国家卫生计生委副主任王培安、国务院扶贫办副主任洪天云举行新闻发布会介绍实施健康扶贫工程有关情况。这是继中共中央、国务院发布《关于打赢脱贫攻坚战的决定》后，我国“十三五”期间又一个重要的扶贫工程指导意见。

“到2020年稳定实现农村贫困人口不愁吃、不愁穿，农村贫困人口义务教育、基本医疗、住房安全有保障；同时实现贫困地区农民人均可支配收入增长幅度高于全国平均水平、基本公共服务主要领域指标接近全国平均水平。”这是党中央提出的“十三五”期间脱贫攻坚的目标。据统计数据，到2014年底，全国仍有7000多万农村贫困人口。实现到2020年全部脱贫的目标，每年要减少1000多万人。

改革开放以来，一场政府主导的大规模开发式扶贫战略成效显著，开拓出了一条“中国式扶贫”道路。现在，据2020年还有5年的时间，在中央的带领下，全党全国全社会，正在齐心协力，打赢脱贫攻坚战。

22份军令状的决心

2015年12月中央召开扶贫开发工作会议，习近平总书记、李克强总理发表重要讲话，中共中央、国务院发布了关于打赢脱贫攻坚战的决定，对“十三五”脱贫攻坚作出安排部署。在扶贫工作会召开的中间，22个省份立下军令状，若不能限期完成减贫任务，省委书记或省长将被问责。

中国扶贫进程

自上而下推进扶贫工程是“中国式扶贫”的典型特征。在这其中，中央的扶贫决心是坚定的，这种决心，使得扶贫工程从一开始就能破除一切阻碍，勇往直前。

在12月15召开的“十三五”脱贫攻坚工作有关情况发布会上，国务院扶贫开发领导小组办公室主任刘永富对立22份军令状的过程这样解读：“中央决定，脱贫攻坚任务重的省区市的党政一把手签订脱贫攻坚责任书，向中央作出承诺。中央要求，层层落实责任，省市县乡村五级书记一起抓扶贫。”

2016年2月22日，22份军令状落在了白纸黑字上。中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》（以下简称《办法》），对22省份减贫成效，贫困人口的识别、退出精准度，贫困帮扶工作的满意度以及帮扶资金的安排、使用、监管、成效等作出考核。

《办法》中的一字一句都代表了四个字，赏罚分明。文件中明确强调了，如出现未完成年度减贫计划任务的，弄虚作假、违纪违规的，由国务院扶贫开发领导小组对省级党委、政府主要负责人进行约谈，提出限期整改要求；情节严重、造成不良影响的，实行责任追究。

考核结果同时作为对省级党委、政府主要负责人和领导班子综合考核评价的重要依据。当然，对完成年度计划减贫成效显著的省份，也将会给予一定奖励。

进入“十三五”，扶贫攻坚战也在新的形势下有了新的部署。为了使扶贫工作适应新时期的新情况，中央国务院发布了更加细化的新时期扶贫文件，《中共中央 国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》（以下简称《决定》）。这一次的文件中，“扶贫开发”改成了“脱贫攻坚”，国务院扶贫办新闻发言人苏国霞说，这正是凸显了中央打赢脱贫攻坚战的决心。

在扶贫开发投入方面，“十三五”期间，还将进一步加大。苏丽霞向媒体还透露，在《决定》中提出的创新扶贫的投融资机制、支持易地扶贫搬迁举措中，中央财政将在五年间投入6000亿元。

中央的扶贫创新理念要想真正落地，责任层层落实必不可少。国务院扶贫开发领导小组专家咨询委员会员、中国农业大学李小云教授曾经在媒体公开发表的文章中说过这样一个有趣的事情：“我在云南勐腊县做扶贫工作，对此深有体会。以我所在的贫困村为例，村民说，我们十几年来很少见到领导，现在是经常见；以前领导来了也只是看看就走了，现在他们来了和我们一起工作解决问题。县委书记带头，县里的领导和各部门的领导几乎每天都在贫困村里跑。我提交的需要解决的问题，都是很快研究解决，农户反映的问题也是马上讨论解决。”

从李小云教授的描述中就可以看出，中央对五级责任层层落实的决心。其实，在立22份军令状之前，中央就对责任落实有着严格的规定。为了真正做到层层落实，扶贫工作落户到村被写入了《中国农村扶贫开发纲要（2011-2020年）》中。

如果说22份军令状表达的是中央的决心，那么，精准扶贫就是脱贫攻坚战的核心，只有抓住了这个核心，全社会的脱贫攻坚战才真正打得明白，打到实处。

精准扶贫的中国逻辑

“内容特别丰富，力度很强，措施很实”，苏国霞在解读《决定》时说，“这一次扶贫攻坚战中，我们在机制体制上，在政策空间上都有很多的创新，比如这次是第一次有‘一批’脱贫的方式，就是结合生态保护脱贫，将建档立卡的贫困人口转化为生态保护人员，护林员，这是绿色发展理念的落实，我们让那些又搬不走，又生活在生态脆弱地区的群众，就地转化成工人，领取工资。比如扶贫开发的用地政策，过去用地更多的是城市周边的人受益，我们通过制度创新，增加贫困人口在土地增值中的受益程度。”

苏国霞所说的这一切，都是“十三五”期间中央扶贫工作的创新理念，为何有这些理念，这是源于扶贫工程的内核——精准扶贫。

精准扶贫不是临时想出的点子，而是中央30年扶贫工作积累的结晶。自1986年开始，中央成立了国务院贫困地区经济开发领导小组，开始了有组织、有计划、大规模的农村扶贫开发活动。经过20多年的工作积累，当时我国贫困人口“从8000万下降到3200万”。进入新世纪，随着实际情况的变化，中央在1999年制定新世纪扶贫工作计划时就已经开始考虑精准扶贫的工作思想。

刘永功教授回忆，2001-2010年的十年跨度间，中央已经开始以精准扶贫为重点做工作，当时首先就是从精准识别入手。“精准识别实际上是多个层面的：一是贫困户精准识别、然后是贫困村精准识别、脱贫发展需求精准的识别。”刘永功教授说，“‘十一五’、‘十二五’时就开始这么做了，在‘十二五’末时中央将精准扶贫的概念正式提出，十三五就把精准扶贫提高到整体实施的战略、实施的范式，贯穿到整个扶贫攻坚实施的过程当中。”

那么，为何要精准扶贫？随着我国宏观经济环境的变化，特别是收入分配不平等程度的扩大，以区域开发为重点的农村扶贫已经出现了偏离目标和扶贫效果下降的问题，中国经济增长速度的下降和具有更强减贫效果的农业在GDP中比重的下降进一步降低了经济增长的减贫效应。“中国未来通过经济增长大规模减贫的可能性大大降低，精准扶贫计划就是为了抵消经济增长减贫效应下降而必须采取的措施。”汪三贵教授说。

实际工作中，从贫困人口的数量看，仍然较多。根据国家统计局的数据，截至2014年底，我国还有贫困人口7017万人。从贫困人口的分布看，30年扶贫工作推进，减少了一定数量的贫困人口，然而现阶段的贫困人口都是难啃的“硬骨头”。经过多轮扶贫攻坚，目前的贫困人口大多分布在“角落里”——深山区、石山区、高寒山区、偏远山区，无论采取何种扶贫方式，难度都比以往增加，不少地方面临“保护生态”与“加快发展”的矛盾。从贫困群众的诉求看，诉求日益呈现多样化。一方面，我国扶贫开发已经从“以解决温饱为主要任务”的阶段转入“巩固温饱成果、加快脱贫致富、改善生态环境、提高发展能力、缩小发展差距的新阶段”；另一方面，“与全国同步实现小康社会”的要求也增加了扶贫开发难度。通过精准扶贫，就能在实际工作中把握扶贫对象的精准性、因贫施策的科学性。

精准扶贫的中国路径

重庆市城口县农委工作人员谢发滔已经不知道自己走破了几双鞋。

去年8月，城口县脱贫攻坚战役打响，根据组织安排，谢发滔被选派到高观镇复兴村任党组织第一书记，开始了他的扶贫工作之旅。他在日记里写到：“接下来的一段时间，我将脱贫工作重心放在精准识别上，鉴于时间紧、工作量大，我们分组分片进行，我与村妇女主任李明杰负责二组、三组的入户摸底……”这就是精准扶贫工作中的一项，精确识别贫困户。

要将精准扶贫落在实处，首先就要精准识别、建档立卡这个关键环节。

谢发滔在刚刚到复兴村准备走访贫困户时，有的干部就向他建议召集各组采取会议的形式收集贫困户情况，这样既方便又省事。但是，谢发滔认为，这种识别方式根本不能真正了解谁是贫困户，更难以了解贫困户的实际情况和需求，因此他拒绝了这种方式。

接下来近一个月的时间，谢发滔开始了走访贫困户的工作，他在扶贫日记里这样写道：“近半个月的时间，我几乎每天的行程都在20公里以上，最远的一户要步行六七公里，近3个小时。我用脚步丈量出了每户贫困户的实际情况，共识别出贫困户133户、470人。那段时间，说群众话、吃群众饭、住群众屋成为了我的主要工作，贫困户从诉穷诉苦到实实在在，从家常闲话到致富想法……”

2014开始，全国各地根据自身情况落实贫困户建档立卡工作，以谢发滔所在的重庆市为例，在落实贫困户建档立卡工作后，重庆市在网上开通了贫困户公开查询系统，将32个区县贫困户的相关信息、致贫原因、人均收入等归档在系统中，方便公示和信息查询。

某偏僻山村的一家贫困户，只剩两个几乎没有劳动力的老人。

贫困户建档立卡后，就是进一步开展扶贫工作。《决定》中指出，按照扶持对象精准、项目安排精准、资金使用精准、措施到户精准、因村派人精准、脱贫成效精准的要求，使建档立卡贫困人口中有5000万人左右通过产业扶持、转移就业、易地搬迁、教育支持、医疗救助等措施实现脱贫，其余完全或部分丧失劳动能力的贫困人口实行社保政策兜底脱贫。

精准扶贫工作的具体展开上，中央给出了七个步骤，六个精准，五个一批和十项工程。除了这些大框架，中央没有在具体步骤和路径上再做说明，这是因为贫困地区的实际经济、自然环境不同，贫困户的致贫原因也不同，所谓精准扶贫，精准到户，就是要根据每个贫困户、贫困村的特点，制定扶贫开发计划。汪三贵教授说，精准扶贫主要是要改变过去大区域性的扶贫开发方式，不能仅仅针对区域，无论区域是小到村、中间的县还是大的片区，现在要进一步下沉直接针对贫困人口、贫困家庭，才能确保减贫效果。

这其中，地方政府的重要性不言而喻。汪三贵教授说，2020年要全面脱贫目标的达成，主要的责任方是地方政府，所以中央现在把各种政策、资金的审批权全部放在地方政府。其目的就是希望地方政府通过当地实际情况和环境，制定扶贫开发计划。安徽省就是这其中的一个典型。地产丰富的安徽省，根据当地特色，正在实施贫困村“一村一品”产业推进行动，提出到2018年，每个贫困村至少发展1项特色种养业，使每个有劳动能力的贫困家庭至少能从事1项特色种养业。

“按照中央的计划，去年7017万贫困人口中，3000多万人要靠产业发展来解决贫困问题，也就是差不多一半要靠产业来解决。”汪三贵教授说。

如果说精准扶贫使得5000万人通过产业发展走上了富裕日子，那么剩下的2000多万因学致贫，因病致贫的贫困户应该怎么办呢？答案是“兜底”。兜底，是中央扶贫工作创新的智慧与人文情怀的体现。《决定》中指出，完善农村最低生活保障制度，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底。刘永功教授说，兜底脱贫是中央在“十三五”期间脱贫工作中的新举措，是创新点。“很多人是因学致贫、因病致贫，”刘永功教授说，“他们是农村的最脆弱人口，虽然这部分人实际上数量不是特别多，但现在因为我们到了攻坚阶段，到2020年的时候就必须得解决这个问题。”

产业扶贫缘何能占半壁江山？

刘永功教授认为，在众多扶贫路径中，产业发展过去是，今后仍然是贫困地区摆脱贫困的重要途径之一。 “产业的发展是脱贫的引擎”，没有了可持续的特色产业发展，贫困人口就不能真正的脱贫。

刘永功教授最近刚刚从山西省灵丘县出差回来，提及灵丘县的扶贫开发工作，他提的最多的一个词就是“可惜”。灵丘县坐落在山西省东南部，距离北京才2-3个小时车程，风景秀丽，物产丰富。2012年以前，灵丘当地以矿产开发作为当地主要经济支柱。随着矿产资源的减少，2011年后，灵丘县的当地收入就大幅度降低。“扶贫和产业开发一定要结合起来，才能真正使贫困户脱贫”刘永功教授说，“灵丘县其实可开发的产业非常多，特色农产品、旅游开发、特色养殖等……”

汪三贵教授说，中国扶贫很重要的特点就是强调开发式扶贫为主，社会保障作为补充。所谓开发式扶贫就是要创作条件让贫困户增强能力，自己能创收，从而改善自己的生活水平。这种开发式扶贫当中，产业扶贫是最核心的。

然而，为何以前会出现一些产业扶贫失败的案例呢？原因是，贫困户自身知识水平、经营能力、资金实力有限，很难抵挡市场与环境的起伏、变化。因此，企业参与的开发式扶贫就有了优势。企业可以通过打造当地特色产业链，给农民提供资金、技术和基础设施，帮助农民销售农产品，提高贫困户的收入。

“公司+农民”模式的“温氏扶贫”就是最成功的例子之一。张天才是重庆市潼南区柏梓镇的农户，几年前因为事故成了三级残疾。对于任何一个家庭来说，没有了主要劳动力是多么大的打击。然而，温氏集团的“生猪托管代养”扶贫方式让张天才一家有了新的希望。温氏提供猪苗时价格下浮10%，回收生猪时价格上浮5%。张天才通过帮温氏养猪，不仅能赚到钱，还有了一技傍身。每年，通过这种模式温氏集团能带动数千户贫困家庭脱贫致富。

同时，特色产业链的打造过程中，企业还可以为贫苦户提供就业，使得贫困户进行劳动力转移。劳动力转移被刘永功教授认为是可持续的扶贫方式，“另一种说法，就是将贫困人口从土地中解放出来，获取更多的收入途径。”刘永功教授说，90年代开始，劳务输出是农民获取额外收入的最直接的方式。进入“十三五”，《决定》中将引导劳务输出放在了重要位置，拓展贫困地区劳动力外出就业空间。加大对贫困地区农民工返乡创业政策扶持力度。

“《决定》首先提出了产业脱贫，然后提出了引导劳务输出，实际上劳务输出和产业上是相关联的，产业发展需要劳动力，所以引导劳务输出或者非农就业的话应该是跟引导特色产业发展相关联。”刘永功教授说，“当然也包括异地的技能培训，然后到经济发达地区去进行就业。”扶贫和产业开发结合，最直接解决的就是一二三产业融合，刘永功教授则表示，通过当地特色产业发展，将贫困户就业融入特色产业链中，增加他们的额外收入，也是一种通过劳务脱贫的方式。

在此基础上，中央提出的新型产业扶贫发展模式“资产收益扶贫”也是一个企业带动扶贫的有效路径。“资产性扶贫的意义在于，如果建档立卡贫困户没有劳动能力，但是有地、有屋顶房，如果贫困户这个地方的太阳能资源丰富，1100小时以上的日照，通过享受国家的扶贫政策，在你屋顶上面装个3000瓦、5000瓦的光伏发电系统，把电卖给国家，既发展新能源又扶贫。又比如贫困户有资产、有土地，可以利用资产入股跟着大户投资入股，也能有一部分收益。”刘永富说。

“让农民来当股东，给他们一个长期的、可持续发展的收入。”协鑫新农业科技有限公司执行总裁王加卓说。协鑫集团就是利用光伏产业扶贫的典型。协鑫是一家主营新能源和清洁能源的企业，曾捐赠1150万元用于支持安徽省宿州市埇桥区光伏扶贫项目，其中承建11座60kW已经竣工，可为11个村庄每年带来6万元的收入。除了通过建设村级小电站或较大规模的集中式电站，来为农户提供一笔稳定的收入，光伏扶贫还可结合农业开展多种“光伏+”应用。然而，协鑫并不满足于给农民带来的这些固定收入。在光伏下搞种植、搞养殖，让农民带着土地、带着资金入股，协鑫解决基础建设环节、解决销售环节，最后将利润以股份分红的方式返还给农民。“我们给农民的不仅是25年土地租金，我们更希望通过入股的形式给农民带来更加可持续性的收入，更让农民有主人翁的感觉。”王佳卓说。

“产业扶贫，就是要给与优惠政策，吸引企业参与到扶贫工作中，让企业在发展的过程中，愿意带着贫困户一起致富。”汪三贵认为，在这样的过程中，精准扶贫工作的深入开展，必然成为新一轮的经济增长点。

在中央带领下，全社会形成合力，一起参与这场扶贫攻坚战。7000万贫困人口中，能力低下的贫困户通过兜底方式解决基础生活问题，剩下的人依靠产业发展，利用劳动脱离贫困。“这是我们这个制度本身的优越性。”刘永功教授用最理性的一句话，这样评价中国式扶贫的智慧与情怀。