图书出版市场监管问题及其原因分析

冯慧瑜

随着图书市场的繁荣，在经济利益的驱动下，各地图书市场乱象不断，出现了一批非法、不良图书，并屡禁不止。这些非法、不良图书引起内容和题材的不可监管性，存在严重导向错误、知识错漏、编校印装质量差等问题，若任其流通泛滥，将不利于社会的和谐稳定，不利于政治安全与文化安全，同时也将严重侵害读者的权益。

出版物市场是一个兼具经济属性和文化属性的特定市场，既是出版物作为普通商品实现生产过程的一个重要条件，又是衔接读者的精神文化需求和出版业的有效手段，出版物的监管过程关系到国民经济的发展和科技文化的繁荣，有着十分重要的意义。然而，面对蓬勃发展的文化体制改革进程，我国图书出版监管体制改革却略显缓慢，多头执法、职能部门服务意识未形成、未建立常态化的监管机制等问题日渐暴露。本文以海南省内出现的图书出版监管漏洞案例为切入点，将海南作为观察的窗口，以小窥大，以微观联系宏观，从中分析出我国图书出版监管体制中存在的问题及漏洞。

图书出版市场监管存在不少问题

2014年，中宣部、国家新闻出版广电总局等五部委就强化少儿图书市场的管理问题联合下发了《关于加强少儿出版管理和市场整治的通知》（以下简称《通知》），《通知》要求，针对近期少儿图书出版市场上存在的质量低下、跟风出版风气严重的现状，开展少儿图书专项整治活动。随即，国家出版产品质量监督检测中心对全国范围内超过600家出版社的2013年度出版的上百种少儿类图书进行了抽样检查。国家出版产品质量监督检测中心在进行完对上百种图书长达半年时间的图书抽查、意见反馈、错误申辩等程序之后，包括海南出版社在内的5家出版单位，共计6种少儿图书被确定为不合格图书。

这些不合格的少儿图书，其中海南出版社所出版的《下一站爱妃》一书，差错率达5.4/万；云南教育出版社出版的《星域大战》一书，差错率达2.31/万；文汇出版社出版的《重生女警之错嫁为妃》一书，差错率达到1.15/万，《新编德育三字歌》一书，差错率达到6.87/万；中国商业出版社出版的《脑筋急转弯大本营》一书，差错率达2/万；中国戏剧出版社出版的《爆笑脑筋急转弯》一书，差错率达1.23/万。依据国家对图书出版的有关规定，国家新闻出版广电总局对抽查出来的这6种编校质量不合格的图书情况进行了处理，并召集了包括海南出版社在内的5家出版单位的主要负责人到总局进行了诫勉谈话，并对这些少儿图书的质量抽检情况进行再次确认。随后总局作出决定：对上述5家出版单位予以警告，要求在30天内，各出版单位必须将6种不合格图书从市场上全部回收并且销毁，在出版通讯上向各大出版机构进行通报，以此为戒。

图书出版市场监管存在问题的原因分析

我们不禁疑问，为什么质量低劣的图书能够轻易进入市场？为什么质量低劣的图书是在国家新闻出版广电总局的专项检查中才被发现的？分析后原因可归结于以下几点：

（一）人员服务意识不强，行政执法力度不够

以海南省为例，对群众而言，政府机关“门难进、脸难看、话难听、事难办”现象依旧存在，部门行政人员的官本位主义依然严重，除非是国家或省级专项检查任务，其他案件存在得过且过的嫌疑，遇到问题相互推诿，“踢皮球”，或者是采取“拖”的方式解决，行政人员普遍缺乏服务意识，这些现象的存在，严重影响了行政机构的形象。

同时，行政执法力度不够，也是海南省出版监管体制中的短板。近年来，海南省开展了“剑网2014”专项行动，2012年全国侵权盗版及非法出版物集中销毁海南分会场活动；2010年“扫黄打非”专项行动等多个打击非法及不良出版物的大型活动，在开展查堵违禁出版物、打击各类盗版制品、查处手机网站、打击非法教育类期刊等工作上取得了可喜的成效。从2010年至2014年，每年都举行集中销毁侵权盗版及非法出版物的活动，现场共销毁盗版及非法出版物近100万件，在打击非法及不良出版物的同时，也给市民起到了一个良好的宣传作用，给不法分子起到了震慑作用。但是，相较于其他省份，海南省的打击力度还是远远不够的，并且未形成长效性和常态化的监管制度，有应付检查之嫌。

这其中有很大一部分原因来自于执法经费难以落实。目前对于国家的专项整治行动，海南省财政会拨付专项的资金用于执法经费，除此之外，常态化的监管工作经费很少。

（二）图书质量把关不严，内容侵害读者权益

海南省作为全国陆地面积最小的省份，图书出版监管部门一人负责多职，并且没有成立专门的出版物质量监测中心，以及没有受过编辑校对专业训练的专职出版物质量检测人员，监管力量相对薄弱必然使得基层出版监管部门对国家新闻出版广电总局具有依赖性。加上随着出版媒体和流通业态的多样化，国家放宽了各家出版单位对书号的使用数量，鼓励民营出版机构的发展，出版物不论从种类上还是从印量上都有成倍增长，这些出版社或出版机构，为了获取经济效益，跟风出版现象严重，存在着大量的重复率，每年出版大量的社科类图书，并且出版社把这些大量的出版任务落实到了每个编辑的头上，据调查，出版单位普遍存在编辑人员任务量过重的现象，有些编辑一年内甚至能出版上百种图书，这个数字是令人吃惊的。面对如此强大的工作量，必然会使得部分编辑人员在选题的策划上和内容的审核上下的功夫不够，心有余而力不足，把关不严，三审制度执行不到位，甚至只是走走形式，对不符合图书出版要求、图书质量不达标的出版物，得过且过，公然让其流入市场。因此，出版物的监管工作难度越来越大，只要稍有疏忽或放松警惕，质量不合格的不良图书就会流入市场，侵害读者获取知识和品读优秀出版物的合法权益。

（三）同行缺乏行业自律，出版单位跟风出版

出版物的社会双重性决定了必须以社会效益为前提保障经济效益，但是随着市场经济的发展，一些唯利是图之人掀起推崇经济效益的波澜，舍弃图书的社会效益，过分追求经济效益，违背社会效益第一位的出版原则，玷污了图书出版市场。以目前市场上充斥着的各种“心灵鸡汤”类图书为例，据开卷公司统计，心理自助类图书的销售码洋已经占到社科图书总体码洋的18%左右。在此利益的驱动下，出版者急于搭上跟风出版的顺风车，在出版内容上七拼八凑，把关不严，质量可想而知。

对于出版物质量管理这类常态性图书出版监管业务，本来通过出版行业协会的自我监管，就可以完成。出版行业协会作为出版生产部门自发自主组成的社会团体，具有自我调节、自我监督功能，行业协会要求其成员单位按照本协会的发展宗旨和守则从事生产和经营工作，对成员单位起到一定的约束力度。可是我国的许多出版行业协会的功能并没有得到正确的发挥。例如海南省，目前在海南省民政厅注册的出版行业协会多达十几家，有报纸期刊行业协会、版权协会等，但是它们大都是以“二政府”的形式存在于图书出版监管体系之中，所开展的工作代表了政府的意识，没有自主性和独立性，对规范行规、组团规避风险的职能没有得到发挥。

改革与创新图书行业监督管理制度的对策

在现如今经济全球化的大前提下，不同国家的同种行业之间应当相互借鉴交流经验，图书监管行业也不例外，因此，我国应当借鉴国外的经验，通过对其政府监管体制的学习，着重考虑国内的发展实情和改革重点，并将国内政府监管的特殊情况结合在内，制定出一套完全符合我国发展的高效之路。

（一）增强以法治国意识，健全图书出版法制建设

纵观国外发达国家的出版监管经验，法制建设是一个重要的环节，欧美等发达国家的出版行业历史悠久，在经历了无数次市场的“洗礼”和体制改革之后，政策法规等规章制度才日趋完善，这是一个出版体制改革曲折向上的必经之路。

从上个世纪末以来，国内相继颁布了诸多的相关规章制度，诸如事关出版、复制、印刷等诸多层次的管理条例，随着时间流转，国内的出版监管体系日渐完善，一些基本性的规制已经产生了相应的影响。虽然国内的法制建设在不断健全，但出版业总体的法治化进程还处于一种相对落后的地步，这就会使得社会进步时出现的一系列的侵权行为无法能依，出版监管也陷入了一种不利的处境。

在《出版法》的生成流程内，需要充分考量关于监管的规制，首先，完善出版部门的资格审查及标准，优化预防体系，提升出版规则的高效化。其次制定相应的监测准则，以及相应的监测流程，杜绝监测不到位亦或是越位等行为发生。当然，还必须理清群众、社会团体等在执行相应的社会监督时的权责，革新升级社会监督体系。一项较为完善的出版法律体系，是政府进行相应的行为的法凭法理依据，有了核心的法律依据，执行上才会彰显出更大的威慑力，也能够保障图书出版监管体制的顺利进行。故而，《出版法》立法亟需完成。

（二）坚持监督机制改革，加强行业自律监督体系

如何围堵政府监管漏洞，加强出版行业自律，严把图书质量关和侵权关等问题引人深思。坚持图书出版监督机制改革，就是要不断完善目前的监督管理模式，填补监管漏洞，对于非法和不良图书的监管，要建立司法机关和行政机构联合执法的“双轨制”，加大执法和处罚力度。目前，我国对于非法或不良图书的监管机制大致囊括了以下几种形式：预防型、追惩型，以及二者统一的制度。在监管的规范模式体系内，主要存在着社会监测型、政府管制型。因此，要加强行政监督，与预防型相辅相成的主要的监管规范模式是政府型的，当然，与追惩型相辅相成的主要的监管规范模式是社会型的。从我国的国情出发，应双管齐下，强化两种监管的力度，防治相统一，缺一不可，始终保持着高压的态势，坚决将不良苗头扼杀于萌芽阶段。与之相适应的是，政府各单位必须合理分工，实施责任负责人制度，落实每一项的负责主体，应尽责任于奖惩体制，严防踢皮球的现象发生。

其次，在加强政府监管力度的同时，也要加强社会监督。从国外发达国家出版监管经验中我们可以看到，社会监督在国外出版行业监督中发挥了重要的作用。国外政府通过对公民版权意识、监督意识的培育，鼓励公民对盗版、侵权等不法行为进行举报和监督，为图书出版监管起到了巨大作用。我国的监管体制改革也可以学习国外的先进经验，在培育社会监督方面加大力度，通过公益广告宣传、媒体推广、中小学课本教材教育的方式，培育公民的版权意识和监督意识，通过学习和科普，使得公民了解到非法和不良图书对社会的危害性，以及能够分辨非法和不良图书与正规出版物的区别，对群众举报非法和不良图书实行奖励政策，鼓励公民踊跃举报。同时，教导公民要从自身抵制非法和不良图书带来的诱惑，拒绝消费，最终让非法和不良图书无市场需求。通过社会监督方法，既能减轻政府监管部门的工作，又能真正将监督触角触碰到社会最基层，加大监管网络的幅度和深度。

国外发达国家的出版行业协会在出版业中占据着举足轻重的地位，目前虽然在我国也成立了诸如中国出版协会、海南书刊发行业协会等出版行业协会，但是这些协会都带有明显的“二政府”的特征，协会领导大都是由政府行政机关的主要领导兼任或者是由政府退休领导担任，没有摆脱政府的直接领导，对政府的依赖性过强，出版行业协会的自治性、民主性特征无法得到体现。按照《出版管理条例》，在出版社的业内规则方面，对自律行为有着非常明确的规范：“出版社的业内自律，实际上即是指借助于相关的业内的协会，积极地囊括业内出版集团，团结合作，进而调控此类市场主体的市场行为。”我国出版行业协会若做不到独立自主，谈何来进行行业自律。因此，我国图书出版监管体制改革的其中一个重要任务，就是要在政府主管部门的协调下，逐渐成立和完善出版行业协会和团体，要建立健全出版行业协会机制，发扬社会团体自我协调、自我服务的精神，从而加强行业自律监督体系。出版行业协会要做好出版企业与政府之间的纽带，做好出版企业之间协调的中介，做好出版行业与社会的沟通桥梁，与政府监管机制相互监督，相互合作，成为图书出版监管体制中的一个重要部件。

（三）加速管理体制改革，实现职能部门简政放权

在当前图书出版管理体制改革中，面对改革开放的时代洪流，简化管理流程，放权于市场是一个不可逆转的趋势。面对非法和不良图书市场猖獗的现状，急需政府出面协调，整合一个专职机构或常态性工作小组，受理群众实时动态的举报消息，并且执行处理亦或是摧毁相关的不合法的出版单位。在受理公民举报方面，鉴于群众的专业知识与法律水平有限，难以对相应的不同层次的侵权行为作出一个明确的定性，故而群众经常有无从下手的窘迫感，所以，相关的侵权受理部门必须特事特办，开辟绿色通道，一旦获悉群众举报的相关的有价值的侵权消息时，可以做到迅捷高效的反应，并加以甄别，及时启动相应的程序，第一时间向相关单位亦或是上级汇报情况，进而保障一旦发生相应的侵权事态，政府能够第一时间加以处理，应急响应，维护合法权益，缩减不必要的损失。例如，在海南省能够实施的相应举措中，可以在政府服务中心或某部门下设咨询服务窗口，由职能部门负责分类并处理程序，这样有利于理顺监管机制，真正将便民、利民放在首位，确实保护出版单位、作者、读者的合法权益，不让不法分子逃避承担法律责任。

同时，要加强对跟风出版和低质出版的出版物的管理工作。首先，对于跟风出版的出版物，出版管理机构要从出版物的源头即选题抓起，对有跟风出版倾向的选题予以严格的审查并进行选题总量控制，对短期内重复大量申报、有跟风倾向选题的出版社要予以警告，严重者予以停发书号、通报批评等处罚。另外，还可通过成立专职审查小组，聘请有关专家，对有跟风出版倾向的出版物进行审读，审查是否在内容上有意识形态偏差。其次，对于低质出版的出版物，出版管理机构可以充分发挥出版行业协会的作用，利用协会规范出版机构的行为，制定质量管理要求，同行业的出版物进行相互交叉审查校对。另外，各省市出版管理部门还应成立专门的质量监督检测中心，将图书质量抽检工作常态化、专职化，这样才能及时发现质量不合格的问题图书，防止其流通市场，荼毒读者的文化精神世界。

图书出版监管是保持国家大局稳定，宣扬正义德治的必要手段。一些不合法的亦或是淫邪的不道德的出版物，因其内容的不可监管性，多充斥着凶杀恐怖、色情迷信、黑色暴力等内容，加之编校质量和印刷质量低下，不仅损害了读者获取知识的合法权益，还不利于社会正能量的弘扬与传播。因此，出版监管体制改革是非常有必要的，由于与其他领域改革相比，出版体制改革起步较晚，出版监管力量还较为薄弱，这需要进一步优化我国图书出版质量，坚持培育文化市场，健全图书出版法制建设，加强行业自律监督体系，市县职能部门简政放权，改变陈旧的执政思想观念，将预防制和追惩制相结合，变事后打击为事前监督。唯有通过先进图书出版监管体制的构建，才能将非法或不良图书真正遏制在源头，激发图书市场活力，维护社会和谐统一，促进文化事业繁荣发展。

（作者单位系海南出版社）