让城市更加“诗意栖居”

文丨 梁中流

让城市更加“诗意栖居”

文丨 梁中流

“人们来到城市，是为了生活；人们居住在城市，是为了生活得更好”。2000多年前，古希腊哲学家亚里士多德这样说。近年来，我国越来越多的城市患上了“城市病”，环境污染、交通拥堵、房价虚高、管理粗放、应急迟缓等问题越来越突出。“十三五”期间，以习近平同志为总书记的党中央以新的发展理念，决心根治“城市病”。

行政副中心的迁移，是北京落实京津冀协同发展规划、破解首都大城市病、实现功能疏解的关键和标志性动作。

改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展成就举世瞩目。但是，近年来，我国越来越多的城市患上了“城市病”，环境污染、交通拥堵、房价虚高、管理粗放、应急迟缓等问题越来越突出，这些“城市病”给市民工作和生活带来了许多不便，降低了人们的幸福感。

“十三五”期间，以习近平同志为总书记的党中央以新的发展理念，决心根治“城市病”。去年年底，时隔37年，中央再次召开城市工作会议。会议指出，“要着力解决城市病等突出问题，不断提升城市环境质量、人民生活质量、城市竞争力，建设和谐宜居、富有活力、各具特色的现代化城市。

城市规模 破局之变

在新形势下，中国城市发展进入一个转折节点，如何既加快城市化进程，又提高城市发展质量，成为很多城市面临的问题。城市是中国经济社会发展的缩影，而且问题复杂，不是住建部或少数几个部门能解决的事情，需要高层综合协调。

1978年，中央发布《关于加强城市建设工作的意见》，为改革开放后中国城市发展定下基调。其中提出的“控制大城市规模，合理发展中等城市，积极发展小城市”，一直影响着中国的城市发展。37年后，中国城镇化率已经超过50%，去年这一数据为54.77%，进入城市化加速期。

当今的中国，城市发展已经今非昔比，很多地方由于基础设施落后，城市功能不完善，或者地形因素等，导致拥堵、污染等“城市病”严重。城市进一步发展必须要跳出原有城市框架，建设新的城区或卫星城，同时又要注意引导调控城市规模的发展。

将北京从单中心模式变为多中心模式，解决人口拥挤、交通拥堵、公共资源紧张等“大城市病”的困扰，是政府和社会近年来达成的共识。北京聚焦通州，加快市行政副中心的规划建设，在2017年取得明显成效；“控”与“疏”双管齐下，严控新增人口，2020年人口控制在2300万以内，中心城区力争疏解15%人口……这意味着，北京真正在功能疏解方面实现历史性破局。

行政副中心的迁移，是北京落实京津冀协同发展规划、破解首都大城市病、实现功能疏解的关键和标志性动作。中国城市规划学会华南城市规划院院长胡刚表示，将政府的部分行政功能从过度拥挤的中心城区疏解出来，不仅能够通过资源和服务的流动，带动远郊新的副中心真正建设起来，同时，在涉及巨大利益调整的疏解问题上，政府率先带头，也会给央企、事业单位等起到表率和带动作用。

建设行政副中心还要认真总结北京中心城发展的经验教训，进行前瞻性规划，把轨道交通建设提早谋划，防止在副中心“摊大饼”，要留下永久的农田、绿地，预防新的“城市病”；尽快疏解北京公共服务资源，增强副中心服务能力，争取在2017年取得明显进展；按照跨区域的战略思路，谋划通州副中心与燕郊、大厂、香河、武清、宝坻等河北和天津区县的联动发展。

有专家指出，无论是行政副中心建设、人口调控还是京津冀交通一体化，最关键的是如何打破既有“一亩三分地”的行政区划，让协同真正见实效而不流于口号。而要真正打破“一亩三分地”，还应在两方面加强突破。北京师范大学资源学院教授王玉海说道：“应该以产业地域集群为载体来推进京津冀的产业转移桥梁：研发可以放在北京，但生产制造和销售都转移出去，由此而来的税收分享机制下一步也要突破。”

用一张蓝图，把通州打造成京津冀协同发展的先行区、先导区，是引导调控城市规模的破局之变。这势必会带来城市发展模式改变，社会和经济管理方式转变、人口政策变化等，将促进城市发展理念、规划和管理体制等一系列改革。故而，中央政治局开出了治疗顽疾的“药方”，要改革完善城市规划，准确把握城市规划定位，加强对规划实施情况的监督，这些都是未来实际操作中必不可少的选项。

释放转型 刷新空间

发展城市，要尊重城市规律，第一要务在于更科学地识别什么是“城市”，并赋予其“城市”的法律地位，为中国城市发展建构科学的空间体系。

我国当前对“城市”缺乏科学的界定，造成城市数量统计不客观、不真实。日本是除了中国之外设市标准最高的国家，然而2014年数据显示，日本每百万人拥有5个城市，而中国每百万人仅有0.5个城市。因此，城市数量不足是中国“城市病”产生的第一原因。

随着城市化进程加快，很多地方政府热衷于开发新城新区，试图疏解老城区人口、产业、功能等，缓解城市发展中的矛盾。当然，不是每个城市都能抢到人，有些地方为了加快城市建设，不严格遵守规划，进行无序扩张，规划一大批新城新区而入住率不高，被称为空城、鬼城。

兰州四面环山，中间被黄河一分为二，城市地处狭长的盆地内，导致东西交通经常拥堵不畅。受地形所限，从西边的西固区到东边的城关区，仅有几条主干道可以走，高峰时期一旦发生交通事故，或者有雨雪雾霾等天气状况不佳时，就会造成大拥堵。为此，兰州市向北规划兰州新区，将很多企业搬迁过去，同时也计划疏解人口。不过，这个新区离主城区50多公里以上，导致主城区难以辐射带动。

“新城新区的前提是疏解人口、产业和功能。”中科院地理所区域与城市规划研究中心主任方创琳解释，对于新城新区不能一概而论，炒作空城、鬼城等概念，有些城市确实是需要缓解主城区压力。不过，他也认为，一些地方没有疏解压力而建设新城新区，而且离主城区过远，这只能是“建了新城，垮了老城”。

然而，在中国城市化加速的现阶段，为了应对城市人口的增长，城市扩张不可避免。毕竟，新城新区是城市发展的重要手段，同时它的发展需要一定过程，有些一开始是鬼城，但过一段时期之后未必，如何优化城市空间布局正是一个关键问题。

郑州中州大道不仅是新老城区分界线，也是房价分水岭。2003年郑东新区刚建时，被扣上“中国最大鬼城”的帽子，如今这里再找不到1万5以下的房子。郑东新区的规划与设计推动着河南省战略发展大布局，如果没有郑东新区，郑州将会面临交通拥堵等一系列不利于推进城市化发展的问题。

如今，走在郑东新区，人们会发现这里有林荫大道、豪华住宅楼、歌剧院、艺术中心等。此外，作为中国高铁的重要枢纽，郑州东站也坐落在郑东新区。在推进国家“一带一路”战略发展的过程中，郑州机场和郑州国际陆港建设也为中国中部地区的发展提供了新机遇，有利于加强与国际、国内的沟通与联系。

与“中国最大鬼城”的批判声所不同的是，国际上很多城市设计者为郑东新区在较短时间内实现如此快速的城市化发展而叹服。“设计与规划者们的共同目标是，为人类创造一个良好的‘以人为本’的生活、工作环境，这也是我们在建设郑东新区的过程中所要考虑的问题。”郑东新区管委会副主任周定友表示，中国的五年计划为接下来的15到20年进行了战略部署，我们也需要根据城市发展需求来建设新城。

城市规划是否科学，关系着城市发展的全局。一旦规划出了问题，城市损失动辄数百亿，伤害的是老百姓的切身利益。在当前中国城市化面临多重矛盾问题下，只有解放思想，及时调整政策，改革完善城市规划的重要方向，才能处理好城市化问题。

创新治理 共建共享

从国际比较看，我国的“城市病”问题已较为严重。先看交通。资料显示，美国人上班平均单程花费25.1分钟，其中纽约34.6分钟，为全美最高。而北京通勤时间平均为1.32小时，单程约为40分钟，上海单程约为36分钟。再看环境。美国最出名的“污染城市”洛杉矶，其PM2.5年均浓度也仅20多；日本东京则在20以下。而北京、上海、广州PM2.5年均浓度分别高达89.5、62、53。

面对蔓延加剧的“城市病”，大城市的发展倍感纠结，这往往是社会矛盾积聚的阶段，如何管理好城市是未来城市发展的一大挑战。经济越发达、基本工资越高的城市，因拥堵造成的损失越大。排在北京之后的依次是广州、深圳、上海、大连、天津。

在去年召开的京津冀协同发展座谈会上，习近平总书记着重强调了交通问题，他要求：“着力构建现代化交通网络系统，把交通一体化作为先行领域，加快构建快速、便捷、高效、安全、大容量、低成本的互联互通综合交通网络。”在视察北京市轨道交通指挥中心时，他指出：“如何解决好海量人口的出行问题是个大难题。要把解决交通拥堵问题放在城市发展的重要位置，加快形成安全、便捷、高效、绿色、经济的综合交通体系。”

治理污染非朝夕之功，受产业、能源结构调整具有长期性等因素影响，实现环境“良治”的任务依然艰巨。只有从政府主导向社会共治、多方制衡转变，政府市场两手发力，倒逼与激励并重，才有可能逐渐实现环境质量总体改善的目标。

“十三五”规划建议明确要求，到2020年，实现生态环境质量总体改善，主要污染物排放总量大幅减少。环保部副部长李干杰认为：“治理环境需有耐性、要坚持，现在正处‘十三五’开局之际，环境保护部在谋划目标和任务，总体上来讲，只要全社会上下努力，有望在未来五年间实现与小康匹配的环境。”

水资源可利用量、水环境容量是城市发展的刚性约束，要通过用水总量、用水效率、入河排污总量三条红线进行控制，重塑我国人水和谐平衡关系。更要落实最严格水资源管理制度，推动以水资源的永续利用支撑城市经济社会的可持续发展。

“十三五”规划建议提出：实行最严格的水资源管理制度，以水定产、以水定城，建设节水型社会。合理制定水价，编制节水规划，实施雨洪资源利用、再生水利用、海水淡化工程，建设国家地下水监测系统，开展地下水超采区综合治理。

近年来，城市的内涝灾害、踩踏事故、群体性事件等时有发生，相关部门应急迟缓，给人民生命财产带来巨大损失，教训十分惨痛。习近平总书记表示，要加强城市安全监管，建立专业化、职业化的救灾救援队伍。并强调，“严格安全监管，健全城市应急体系。”

城市应急管理体系和安全体系是保护人民群众生命和财产安全的重要屏障。只有建立健全科学的城市应急管理体系，才能有效保障和改善民生服务、维护公共安全、提升突发事件应对能力的根本之道。

高房价，于经济而言是泡沫问题，于社会而言是民生问题。从我国国情看，总的方向是构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系。按照加快提高户籍人口城镇化率和深化住房制度改革的要求，通过加快农民工市民化、扩大有效需求、打通供需通道、消化库存，稳定房地产市场。

美丽城市需要政府、企业和市民多方的共同参与建设与管理，政府要创新城市治理方式，特别是要注意加强城市精细化管理。同时，要提高市民文明素质，尊重市民对城市发展决策的知情权、参与权、监督权，鼓励企业和市民通过各种方式参与城市建设、管理，真正实现城市共治共管、共建共享。

宜居品质 美丽之城

“人们来到城市，是为了生活；人们居住在城市，是为了生活得更好”。2000多年前，古希腊哲学家亚里士多德这样说。然而，在当下中国的一些城市，品咂这句话却让人别有一番滋味。

为此，成都市创新思路巧治“大城市病”，标本兼治改善城市生态，堵疏结合缓解交通拥堵，精耕细作美化城市细节，不仅提升了城市宜居品质，更为转型发展释放了更大空间。“十三五”期间，成都市将从城市功能、乡村建设、历史保护、技术管理等多方面开拓创新，促进“多规合一”，不断提升城市环境质量和人民生活质量，努力建设和谐宜居、富有活力、特色鲜明的现代化国际化大都市。

成都市创新思路巧治“大城市病”，精耕细作美化城市细节。

成都市将坚持把创造优良人居环境作为重点工作目标，完善中心城区总体城市设计，增强城市内部布局的合理性。扩大“小街区规制”试点实施范围，开展五年实施计划，提升城市通透性和微循环能力；开展城市立体绿化规划，提高环境容量，改善城市生态；继续推进“北改”实施规划，加快棚户区和老旧小区改造。

与联合国人居署合作开展少城片区城市有机更新项目，加快改善老旧城区人居环境；深化建筑形态管理，留住地域环境、文化特色、建筑风格等城市特有“基因”；推动中心城区体育专项规划，推进成都城市音乐厅等重大标志性工程建设落地；加强地下空间开发利用，完成轨道交通站点周边土地及地下空间综合利用规划，努力把成都建设成为人与自然和谐共处的美丽家园。

提升乡村建设方面将贯彻社会主义新农村建设要求，结合全市示范线、绿道、一线一品、幸福美丽新村建设，优化完善《成都全域村庄布局总体规划》，编制《成都市域镇村成片连线实施规划》，在市域形成新村聚居点“五大走廊”空间发展布局。

持续践行“小组微生”新村规划建设理念，完善乡村规划技术标准体系，指导市级幸福美丽新村示范村和100个扶贫村的规划编制，使广大乡镇群众在家门口就能分享城镇化建设成果。加强历史文化名村保护规划编制，留住川西田园特色，深化完善乡村规划师制度，进一步提升乡村规划建设水平，持续打造升级版社会主义新农村。

在历史文化保护方面，成都市将切实保护城市历史文脉延续性，组织修编《成都市历史文化名城保护规划》，编制《成都市紫线规划》，划定市域范围的文物保护单位、历史文化街区和优秀历史建筑规划紫线，明确保护范围和建筑控制地带的规划管理规定。推动《成都市中心城工业历史保护规划》《成都市东华门遗址公园规划》等历史文化保护规划的落地实施。强化历史文化名城、名镇、名村的规划督察，保护好历史文化遗产，传承城市文化“基因”。

城市之病其实是城市的治理体系不科学造成的。所以，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”如今，习近平总书记和党中央已经为“城市病”开出良方，只要大家认真贯彻执行并制定好切合实际的措施，就可以逐步消除“城市病”。