轮耕休作机制探讨

陈曦　高永　赵鹏宇　陈晓娜　赵纳祺　梁超

摘要：中共中央“十三五规划”指出：“十三五”时期经济社会的主要目标之一是，主体功能区和生态安全屏障基本形成。在措施中提到，加快建设主体功能区。发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，落实主体功能区规划，完善政策，发布全国主体功能区规划图和农产品主产区、重点生态功能区目录，推动各地区依据主体功能定位发展。加大对农产品主产区和重点生态功能区的转移支付力度，强化激励性奖励，建立横向和流域生态补偿机制。

关键词：轮耕；修作；耕地红线；试点

1.前言

表1为国家统计局对全国各省区的粮食播种面积及单位面积粮食产量的统计数据。据该表可知，内蒙古自治区虽然粮食作物播种面积相对较大，在31个省市自治区中少于黑龙江、河南、山东、安徽、四川、河北6个省市，位列第7名，但是单位面积产量却很低，位列全国第23位。我区土壤受过度开垦、重用轻养、掠夺式经营和不合理耕作方式的影响，土壤退化、荒漠化现象严重，生态环境遭到破坏，直接影响农业生产。

2.轮耕休作与耕地红线

粮食安全与休耕、耕地红线三者有机结合成为整体，前者是后两者的目的；耕地红线决定了粮食安全，而耕地的质量则决定于耕地红线，其中土地地力条件是质，而播种、轮耕、休耕、弃耕是量，轮耕修作能够在本质上提高土地地力。轮耕休作与耕地红线之间构成对立统一的关系体，但其实质是在耕地红线数量范围内对质量的提升，从而达到提升单位面积土地质量的目的。由此来看，休耕与耕地红线之间呈统一关系。但是在休耕期间，休耕土地在一定意义上属于耕地“闲置”，二者又构成了对立关系。这种对立统一关系的最终体现点在于粮食安全，休耕后土地粮食产量的增加足以弥补休耕期间的产量损失，达到粮食安全的目的。

3.建议

3.1建立健全机制

建议我区将休耕机制纳入到土地利用总体规划当中。以规划为手段，以撂荒地、弃耕地、闲置土地以及退耕还林还草地等土地变动内容为总体规划的组成部分，做到计划性休耕。紧紧围绕内蒙古自治区的国民经济发展和社会整体的发展规划，大力发展国土整治，将资源及环境保护的总体要求和土地供应紧密结合。

3.2建立健全的市场机制

运用“谁治理谁受益”的市场手段，将建设弃耕、沙漠化和水土流失弃耕的土地纳入休耕体系。鼓励弃耕业主用足退耕还林还草政策，在建设弃耕、沙漠化和水土流失弃耕的土地上植树造林，种植牧草，实现弃耕土地绿洲化；弃耕业主治理弃耕，既享受退耕还林还草政策，又享有土地使用权和土地上植物的所有权。

3.3逐步开展试点休耕制度

图1为我区2013年各盟市单位面积粮食产量。如表1所述，2013年内蒙古自治区单位面积粮食产量为4936.5kg/hm²，2014年内蒙古自治区统计年鉴数据显示2013年我区各盟市单位面积粮食产量参差不齐，其中呼和浩特市、包头市、呼伦贝尔市、锡林郭勒盟和乌兰察布市均低于内蒙古自治区平均线。

综合考量各盟市情况，建议在呼伦贝尔市开展休耕试点工作，整体休耕面积比例6%～8%，首批试点面积建议在2%～3%，2013年呼伦贝尔市粮食作物播种面积1.60×10⁶hm²，即首批试点面积在32000hm²～48000hm²之间。其中，莫力达瓦达斡尔族自治旗、阿荣旗、鄂伦春自治旗是呼伦贝尔市粮食作物播种面积较大的期限，建议按照比例从以上期限开展休作试点工作。