闲置土地成因及处置探析

姚国征　高永　杨婷婷

摘要：随着我国经济步入新常态，土地出让交易量显著下降，闲置土地问题逐步凸显。大量土地长期被闲置，滋生出各种经济问题和社会问题，因而受到各级领导和主管部门的高度重视。

关键词：闲置土地；成因；处理建议

1.闲置土地成因

政府规划调整、缺乏理性的招商引资、企业圈地囤地等行为是造成大量城市土地闲置的主要成因。大量的土地闲置，不仅仅是造成了土地资源的浪费，而且严重制约了国家土地宏观调控政策的效果，加剧了土地市场投机行为。究其成因主要为以下两种情况。

1-]政府方面原因造成土地闲置

“十二五”期间我国GDP飞速增长，GDP及招商引资等政府主要的考核指标，政府领导的频繁调动，导致其追求短期利益急于出政绩是根本原因，致使地方政府为促进地区发展建设项目盲目征地，“重审批轻监管”的思想导致大量土地闲置。

与此同时，用地规划的频繁调整，地方政府急切的进行土地招拍挂，从而获取大量土地出让金补充地方财政，而相对于土地出让金来说，后续的建设成本及拆迁费用成为了用地企业投资建设巨大阻力，而土地市场的烂摊子无人清理。

1.2用地企业方面造成土地闲置

用地企业造成的土地闲置，可分为主动和被动。其主动是，一些用地企业在拿到土地后，未获取由经济社会发展所带来的土地增值效益，不上或暂缓上项目、不进行开发建设，等待土地价格上涨牟利的土地囤积。其被动是，一些用地企业在申请土地使用权时，并没有做好土地使用的充足的资金准备和项目的前期调研与发展预测。在土地出让后，办理建设所需繁琐的相关手续审批过程中，前期计划项目预期不能达到，企业被动放弃投资。或是由于资金链断裂，无法再合同期限内进行动工建设，导致土地闲置。

2.闲置土地处理建议

2.1引导土地使用权人主动介入

根据《闲置土地处置办法》中，对于闲置土地成因做了详细的分类，所以土地使用权人在受到国土资源部门的通知后，应由土地使用权人主动介入闲置土地调查与认定，避免被认定为闲置土地是否为闲置土地，需要由盟（市）、旗（县、区）国土资源主管部门依照法律程序、法定条件予以调查、认定，土地使用权人须提前介入，主动介入、未雨绸缪，充分说明事实，避免被认定为闲置土地。

2.2国土主管部门与土地使用权人共同协商盘活土地

被依法认定为闲置土地后，土地使用权人须认真分析导致闲置的原因，并在满足特定条件下，积极主动与国土资源主管部门协商，争取对土地使用权人最有利的盘活方式。根据《闲置土地处置办法》规定，只有在特定条件下土地使用权人才能协商。一是，造成土地闲置的原因是政府及其有关部门的行为；二是，造成土地闲置的原因是自然灾害等不可抗力。

2.3引导土地使用权人盘活因自身原因导致闲置的土地

由于土地使用权人自身资金不到位、管理不到位等，未动工开发满一年的，将被按照土地出让或者划拨价款的百分之二十征缴土地闲置费；未动工开发满两年的，将被无偿收回国有建设用地使用权。因此，在未被政府无偿收回之前，积极引入战略投资者，盘活闲置土地，避免被无偿收回。引入战略投资者的方式，主要有四种：一是债权融资；二是股权融资；三是债权加股权融资；四是工程总承包加包销。

2.4土地使用权人转让土地使用权

虽然根据《城市房地产管理法》第38条和第39条的规定，闲置土地不得转让，但是，如果项目土地满足特定的条件。一是将持有的房地产项目所在公司股权进行转让；二是将闲置土地进行全部转让；三是将土地全部有偿交由政府收回，进行土地储备。因为闲置土地，国家法律明确规定不准转让，所以可以根据第三条中的方式，将闲置土地盘活之后，再行股权转让，方可控制此等风险。当然，在股权转让之时，如果公司为国有公司或国有控股公司，转让的股权为国有股权，须遵守国有产权转让的相关法律规定。四是对已开发地块中未进行开发的部门，可以由企业进行分割转让，但要符合土地利用总体规划，不能更改其土地用途，同时收取土地增值税以防范企业恶意闲置谋取利益。

2.5解除合同收回闲置土地

首先要明确的是，土地出让合同中的一些列条款本身具有一定的约束力，政府与土地使用权人具有平等地位，由于政府原因造成的闲置土地应有政府有关部门承担违约责任。合同当事人违反了相关条款，是可以解除合同，收回土地的。

2.6对于已经设立闲置土地抵押的土地回收处理

根据《民事诉讼法》，及最高人民法院、国土资源部、建设部《关于依法规范人民法院执行和国土资源房地产管理部门协助执行若干问题的通知》，对于已经设立闲置抵押的土地进行回收程序。

2-7完善政府考核机制，发挥市场的决定性作用

建立完善地方政府的绩效考核模式，增加对资源保护和利用情况的考核力度，将土地节约集约利用情况与供地率同时纳入地方政府的考核指标体系。增加土地收储力度，控制“毛地”出让，减少政府原因导致的闲置土地。

采用行政与经济手段相结合的方式对闲置土地进行处置。建议把闲置土地费改为闲置土地税，建立以税收为主的经济体系。避免地方政府的“揽责”情况出现，建议由于政府原因造成的闲置土地在收取闲置土地税时，地方政府同样要向上一级财政部门缴纳一定比例的违约金，以起到“双控”的效果。

3.结语

闲置土地的处置不是为了收回而收回，而是为了更有效地利用有限的土地资源，发挥土地资源有效准确的经济价值。十八届五中全会提出推进地方性法规及专家立法的符合地方经济发展的法律体系建设。因此，针对我区闲置土地问题，建议建立《内蒙古自治区闲置土地处理办法》。办法应以国土资源部《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）为基础，更为细化责任人及处理细则。建议出让及划拨前，受让人应与国土部门签订《闲置土地违约责任书》，作为土地出让合同的补充协议，明确双方法律责权义务。不但可以更加有效的约束土地使用权人，也能够在出现闲置土地时能够具有依据进行处置。