公共服务整合理念下县域体育体制改革路径探讨

张玉祥

摘要：我国县域体育管理体制在合并与独立之间反复。目前，县域体育行政部门大多已合并。合并后的县域体育工作表现出如下问题：基层体育工作地位降低，不受重视；基层服务经费分割后，效用降低；基层体育组织力量薄弱，无力开展工作；基层体育服务供给单一，软服务缺失。县域体育体制改革应以公共服务整合代替单纯的大部制逻辑。基于公共服务整合理念，县域体育体制改革应与国家战略有机融合，彰显体育的社会功能；积极推进项目整合，满足县域体育发展的资金需求；以政社关系整合为切入点，壮大县域体育社会组织力量；跨界横向整合公共服务产品，软硬服务兼容供给。

关键词：公共服务整合；基层体育体制改革；大部制

中图分类号：G812.3 文献标识码：A 文章编号：1006-2076（2016）04-0049-07

Abstract：County sports management system in China between merger and independent. At present， the county physical cultural administrative departments are already merged. Combined county sports work show the following problems： the combined low status， grassroots sports work values； Combined grassroots service funds after segmentation， less effective； Combined sports organizations at the grass-roots level power is weak， unable to work； Combined single grassroots sports service supply， lack of soft services.Service integration reform belongs to effective means of modern administration reform， has to deal with complexity， cross-domain problem caused by the department of management defects； Effectively reduce the departments merger transaction costs； The choice of improving the efficiency of public service supply. County sports system reform should be in the public service integration instead of simply the super-ministries logic. Based on the integration of public service concept， the county sports system reform should be organic combination with the national strategy， and the social function of sports. Actively promote project integration， to meet the capital needs of the development of county sports； ZhengShe relationship integration as the breakthrough point， strengthen county sports social organizations； Cross-border transverse integration of public

伴随着社会转型的加快，基于解决政府冗员和提高效率等方面考虑，我国以“大部制”为导向进行了卓有成效的政府治理变革[1]。鉴于我国县域内体育、文化和教育之间具有较为密切的联系，所以体育行政部门和文化、教育等部门的合并成为基层政府机构改革的急先锋。如吉林省内60个县市区有59个进行了机构合并，其中54个与文化局合并，5个与教育局合并[2]。吉林省的个案基本上体现我国县域体育管理体制改革的方向。根据我国2011年度《体育事业统计年鉴》显示，目前独立设置的县级体育机关有750个，已与其他部门合并的有1 919个。其中，吉林、福建、海南、新疆等省区的县级体育行政部门已全部合并完毕。研究认为，尽管部门合并的大部制改革是政府改革优化路径之一，但改革需客观评价县域体育发展的状况，从而提出针对性改革建议。

为实施本研究，2012-2015年间课题组分别在山东、安徽、云南、内蒙古等省区对县域体育管理体制的运行状况进行调研，选取部分县级文体局或教体局主管体育工作的有关人员进行深度访谈，从而了解合并后县级体育行政部门的优势与困境，为县域体育管理体制改革提供了坚实基础。

1 我国县级体育管理体制发展沿革与问题呈现

1.1 独立与合并：县级体育管理体制沿革

体育管理体制是指体育管理的机构设置、权限划分和管理制度总称，但直观的体现形式是机构的设置[3]。根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中国人民共和国体育法》《农村体育工作暂行规定》等规定，县域体育行政部门对区域内体育发展具有主责，是农民体育、农民体育发展的政府组织基础。郇昌店的研究表明，我国体育工作形成了不同层级政府在纵向上的职责分工，其中县级政府负责农村体育工作，县以上的体育行政部门负责城市体育工作[4]。因为，县级体育行政部门直接面临农民的体育需求，因此县级体育行政部门的治理水平，直接影响到广大农村地区居民对国家体育事业的评价。

建国以来，我国县级体育行政部门发展的稳定性较差。总体上而言，县级体育行政部门历经多次合并、独立的演化，一定程度上体现了国家对农村地区体育工作的摇摆状态。

新中国成立后，由共青团负责全国体育事业管理，农村体育工作也主要由县级共青团负责。1951年，团中央要求县级以上的各级团组织建立“军事体育部”，区及区以下设军事体育委员，大力加强农村体育组织建设和农民体育活动开展。1952年，全国体育工作由团中央划归教育部体育处负责，1954年中央体育运动委员会成立后，除台湾省与香港、澳门外，大陆境内的县级政府开始逐步建立健全基层体育行政组织。1956年，全国农村体育座谈会在北京召开，部署农村体育发展决策。会议专门就迅速建立县一级体育运动委员会，配备一定的专职干部做出重要部署。本次会议结束后，国家体委对22个省级行政区（含直辖市和自治区）的调查显示：全国已建有县级体委463个，其中专职体育干部共554人，平均每个体委配备1.19个干部，组织管理力量极为孱弱。尽管县级体育部门组织力量较为薄弱，但县级体育行政部门依然处于“撤并、设立”的循环中。1965年，全国群众体育工作在北京召开，针对部分地区撤并县级体育行政部门的问题，会议明确提出“应尽快把专区、县体委机构恢复和健全起来，暂不能恢复的，应设专人负责，可与人民武装部或文教部门合署办公”。在县级体育行政部门建设过程中，独立与合并的状况长期存在，一定程度上影响了农村体育的发展。

文革期间，各级体育行政机构受到极大冲击，县级体育行政部门的建设基本停滞。直到1984年，全国县级体委主任会议在湖南桃源召开，会议释放出国家大力发展农村体育的信息，极大地鼓舞了县级体育行政部门的工作热情。1984年，在农民体育发展的过程中，国家体委联合农业部、财政部开展“全国体育先进县”评选，制定并下发了《全国体育先进县的标准和评选办法（试行）》和《全国体育先进县标准的细则（试行）》等两个文件。政策要求参评对象必须建立县级体育行政部门，并按照四有标准配备专职干部。这项工作极大地促进了我国基层行政体育部门的发展。据对28个省区市的统计，在争创体育先进县活动前，全国撤并、合并体委的县达到710个，占全国县总数的32.2%。有的省裁撤、合并的县体委占全省总县数的80%～90%以上，但通过创建先进县活动，全国共恢复县级体育行政部门452个，增配体育干部1 362人[5]。争创先进县活动使得原来撤并的县体委大多得到了恢复，推动了县域体育活动的发展。

1998年国家体育行政体制改革，由国家体育运动委员会改组为国家体育总局，委员会制被总局制取代。在国家体育总局的职能中取消了“指导地方和检查地方各级政府体育工作”的职责，从而将国家体委既往指导、监督地方体育行政部门的功能取消，地方政府对体育管理权限的自由性加大，县级体育行政部门直接受到地方政府机构减缩的影响。1998年国家体育管理体制改革后，县级体育行政部门发展呈现出四种状态，其中机构名称、形式均保留为21.4%；与其他部门合并的为46.8%；转变为具有行政职能事业单位，占19.1%，无行政职能的为12.7%[6]。而在后续的国家大部制改革中，基层体育行政部门与其他部门“合并”更成为地方政府的选择，县级体育工作发展受到影响。

由此可见，以体育行政部门设置为主要特征的县级体育体制改革一直内嵌在国家体制改革的大潮中，是我国政府改革的重要部分，且一直是地方政府进行机构改革和体制机制创新的重要对象，尽管实现了机构减少等目的，但对我国农村体育工作发展却造成了非常严重的影响。

1.2 县级体育行政部门合并运行的问题呈现

体育是关系亿万群众身体健康的民生事业。鉴于我国社会组织发展薄弱，县域体育工作依旧需要政府的直接领导和支持，以大部制为导向的机构改革对县级体育工作影响较为明显。县域内基层体育工作开展，对提供民众需求的公共体育服务具有重要意义。客观而言，我国体育文化等领域大部制改革一定程度上削减了政府机构数量，分流了政府工作人员，优化了职责临近部门的工作机制，但大部制改革对基层工作，尤其是体育工作，也带来弊端。

1.2.1 合并后基层体育工作地位降低，不受重视

基层体育行政部门与其他部门合并后，管理事务自然分野，导致无论在文化体育局还是教育体育局内，体育工作的附属性更为明显[7]。一方面，由于基层体育工作缺少认受性，部门的工作容易被忽视。基层调研中发现，民众对体育的认受性较低，只认为在学校开展篮球、排球等项目属于体育，而诸如健身秧歌、健身舞蹈、广场舞等健身活动不属于体育活动，导致体育行政部门的工作得不到认同，无形中降低了其在政府工作中的次序。另一方面，体育行政部门的组织功能缺陷较为明显。体育行政部门与教育行政部门合并后，成为局内一个科室，调研中有9个县级体育行政部门已经合并，合并后体育部门单纯负责业余体校的运动训练和教练员职称评审、县级运动会等少数工作，根本无暇顾及社会体育、体育产业等重要事业，由此导致县级体育工作“说起来重要，干起来次要，忙起来不要”的局面[8]。

1.2.2 合并后基层服务经费分割，效用降低

国家公共财政是保证政府工作开展的必要基础。体育行政部门与其他部门合并后，由以前独立预算单位变成非独立预算单位，体育经费与其他经费集中拨付，统筹使用。近年来，虽然国家对教育、文化和体育部门的投入不断增加，但依然存在服务项目经费分割不清晰、体育项目经费被挪用等现象。如在湖北省某县调研时，文化局内体育工作负责人表示，文体局投资几十万组织演员排演一场民间戏，但老百姓对此反应极为平淡，尤其是中青年人。其原因在于电视和网络入户，老百姓通过电视、电脑等媒介可以欣赏到更多更精彩的节目，对政府部门提供的文化服务满意度不高。与文化服务的超量供给不同，该地区可供农民参与体育健身的设施奇缺，无法获得相应的经费投入，群众性体育活动开展受到极大限制。山东省某市推动“送电影下乡”项目也失去了观众基础。目前，在农村放一场电影要政府和村委会买单，每晚放两个影片，基本上每次电影没有放映完观众就走得差不多了。与充盈的电影播放投入相比，该村农民组建的健身队还要支付灯光、音响的电费。类似与体育发展争资金的状况，在其他地区的调研中也时常出现，且具有一定普遍性。教育、体育合并，且国家政策倡导全民健身与农村学校体育相结合，但学校管理的原因，导致投入学校的全民健身设施与资金无法惠及民众，形成了资金沉淀，老百姓身边的健身组织、设施等因经费短缺受到一定程度的影响[9]。

1.2.3 合并后基层体育组织力量薄弱，工作乏力

体育与其他行政部门合并后，涉及体育的工作人员数量较少，组织力量极为薄弱，无力承担农村体育的组织工作。云南省某州文体局内，群众体育科有编制2人，但仅有1名科长负责全州群众体育工作，根据其提供该州辖县体育行政部门的通讯录，通过电话访谈，发现很多县体育工作人员数量严重不足，同时面临专业化不足等问题。安徽省某县负责体育工作的仅有4人，其中主管教科文卫体的副县长和教体局体育局副局长各1人，体育科有2名科员。而乡镇中配备体育专干的仅为23.2%，农村体育工作多由乡镇文体站代管。实际调研中，体育工作人员表示，他们的主要工作是应对上级的各类报表和相关通知的转发，根本没有精力和时间去指导、开展农村体育工作。目前，零星存在的、与体育相关的社会组织实际成为基层体育工作的具体指导与组织者。当前，在我国县级体育行政部门撤并较快的背景下，而预想中的社会体育组织等又没有成长起来，导致机构合并后的基层体育治理留下巨大的空间，这为封建迷信等的传播提供了机会。且受制于购买服务制度和落后观念的影响，基层政府购买体育服务工作进展较为滞后，无法发挥对社会体育组织的扶持、培育等功能。当前，以自发性、草根性为主要组织力量的基层体育治理，缺乏基层政府的强有力介入，基本处于自发的无序状态。

1.2.4 合并后基层体育服务供给单一，软服务缺失

体育管理体制的变革导致人员短缺，组织、宣传、引导等服务缺失，且国家体育总局为实现中央事权推进项目治国的格局[10]，推动了基层体育服务形成以公共体育设施等硬服务为主的格局。不可否认，我国为了改变基层体育设施短缺的局面，推动了“全民健身路径”“农民体育健身工程”等项目建设，但此类项目效益的实现，有赖于相关配套服务的供给。现有基层体育配套服务严重不足，制约了基层体育的发展。首先，基层体育指导力量薄弱，民众健身无法得到科学指导，甚至个别健身行为对身体健康不利。贵州省对3 652名健身爱好者的调研表明，对科学健身的认知度不到20%，大多数参与者不会根据自身身体状况调整运动量[11]。其次，体育组织缺少引导，项目开展与管理理念的科学化与方向性不足。对某市国家级新区的体育协会调研发现，正式注册的体育组织为124个，但粗略估计还有若干体育组织没有注册，处于自生自灭状态。诸如此类问题的产生，与我国基层体育服务供给以单一体育设施为主，尚未协同推进体育指导、信息等服务供给有关。基层体育工作注重体育设施面积、种类等数量方面的增加，却忽视了体育组织、体育健身指导乃至体育信息等，无法最大化实现体育设施的功能，难以形成全民参与体育、热爱体育的氛围。

从当前我国基层体育大部制改革的实践来看，较好地实现了人员减缩、机构瘦身等目的，但是同时也降低了基层体育工作的组织力量。这种问题的出现，与《中共中央国务院关于进一步加强和改进新时期体育工作的意见》强调的“在机构改革进程中，体育机构只能加强，不能削弱”的要求有所背离。上述县级体育部门合并后出现的意外状况，既是县级体育行政部门改革的结果，也是我国基层体育治理环境转变的表征，在现有管理体制无法完全改善的背景下，创新工作思路、优化供给模式成为必要的政策选择。

2 公共服务整合理念及其优越性

公共服务整合（Integration of public service）是对复杂性、跨领域公共问题的回应，也是政府等公共部门对公共服务管理复杂性的积极探索。在国内外公共服务实践中，成为政府治理的重要指导方针和政策工具[12]。

2.1 公共服务整合理念简析

公共服务是为了应对公共问题而产生的服务产品与行为。公共服务具有正外部性和维护公共利益的价值诉求，成为国家治理的重要依托[13]。为实现政府公共服务职能，根据官僚制的思维逻辑，设置了专业化部门和工作人员。伴随着社会事务的日渐增多，专业供给的思路必然导致政府机构设置愈加精细化，政府雇员增多，行政运行成本增高，从而对公共问题的回应性逐渐变差。而应对政府弊病的新公共管理运动，在推崇的“竞争”“开放”等原则的同时，一定程度上强化政府机构内部竞争，导致部门之间壁垒强化、信息缺乏沟通，诱发了政府公共问题治理过程中的碎片化问题。

针对服务供给和治理碎片化的态势，国外开展了卓有成效的探索。英国在布莱尔执政期间即尝试启动针对问题解决的“协作化、网络化”组织变革，从而形成了席卷西方各国的整体性政府治理变革浪潮[14]。随后，英国内阁通过《公共服务（社会价值）法案》，公共服务整合理念得到进一步阐释，要求在公共服务提供过程中，专业部门必须考虑价值整合和跨界部门整合问题[15]。美国政府针对社会福利领域的碎片化状况，推行“服务整合机会法案（SITO）”，对不同行政部门的福利政策进行整合，以实现福利提升之目标[16]。国外实践的繁荣，推动了理论的升华，形成了“整体性治理”的理论，成为继官僚制、新公共管理之后第三波行政管理思潮。与西方类似，我国公共服务领域的权威碎片化、组织碎片化、行政壁垒等问题也较为突出。目前，为解决社会保障、居家养老、青少年群体等复杂性、跨域问题，采取跨域治理的服务整合方式成为重要政策工具[17]。

2.2 公共服务整合的优越性

与传统的公共服务供给方式相比，公共服务整合在超越部门管理主义的同时，注重职责相近公共服务的横向联合，从而形成了横向协同的组织网路。

首先，应对复杂性、跨域问题导致的部门管理缺陷问题。社会变革的加速，导致诸多问题日渐呈现复杂性特征，诸如淮河流域环境治理问题，由于涉及到诸多地方政府的多元利益，尽管成立了“淮河水利委员会”这一专业化的治理机构，并颁布了《淮河流域水污染防治暂行条例》等法律制度，但由于主体利益冲突和政策执行软化，淮河环境治理效益依旧较差[18]。同时，诸如青少年体质健康这一复杂性问题，虽然中共中央和国务院下发了“中央七号文件”，但由于政策目标模糊和政策环境冲突，政策运行的效果并不容乐观。上述问题难以有效解决的症结在于：政府部门按照职能分工进行服务的供给，难以形成合力。公共问题成因的复杂性，单一部门的独立政策不免陷入“头疼医头、脚疼医脚”的困境，且难以有效整合其他部门的政策与资源，部门突进的模式制约了整体效益的实现。大部制改革尽管也将相关部门合并在一起，但不断出现的新问题，不能随时合并职责相关的政府部门，依旧存在政府部门合并对问题解决的滞后性。

公共服务整合虽然依旧秉承专业化的道路，但问题的出发点着眼于通过跨部门的协作从而推动公共问题的解决，是为了更有效地、便捷地回应公共服务问题。美国政府为推动“健康公民2000年”计划，组成了以健康和社会福利部为领导机构，联合9个联邦政府机构、51个州政府机构和336个全国性社会团体在内的决策与执行联合体。澳大利亚政府为实施“活跃澳大利亚计划”，也成立了包含18个政府机构、8个州与特区的政府机构以及100多个体育社团组成的合作伙伴，推动体育的发展[19]。由此可见，现实社会中公共问题的解决，已经日渐接近部门合作的路径中，简单通过部门合并解决公共问题的逻辑，受到一定程度的挑战。

其次， 有效降低部门合并的交易成本。由于固有的制度特性和特殊利益的纠葛，部门合并后的国家公务人员依旧要分流到其他政府部门或者政府派出机构、国有企业中，此类人员只是实现了工作单位的转变，并没有实现减少政府冗员之目的[20]。在政府机构合并过程中，部门副职过多、副局长扎堆现象、保留岗位与待遇等均呈现政府改革的不彻底性。在云南调研期间，就遇到了州体育局内调研员、副调研员扎堆问题，既占用政府人员编制，也造成了多头管理的境况。同时，个别政府部门合并后，政府内部协调难度变大，原单位工作人员“抱团取暖”，小集团主义盛行，反而不利于工作的开展，相关政策的实施成本和摩擦成本加大。在部门合并后，新成立的内部组织和外部公共事务必然经历“重新签约”和“服务对接”的过程，必然影响工作的开展。

公共服务整合的引入，并不强求部门的合并，不削减现有工作人员的权益，而是要求相关部门提供合适、便捷的公共服务，进一步强化部门的服务观念和职责约束意识，在公共服务整合过程中，个别服务能力差、工作效率低的部门必然感受到“政府订单”的持续压力而发生改变。

最后，提高公共服务供给效率的选择。由于公共服务整合着眼于问题的解决，必然强化组织之间信息交流、信任机制的建构，针对公共问题形成利益共同体，部门合作和分离的机制较为顺畅。传统部门主义乃至后续大部制的改革路径，因为缺少公共服务整合的理念，不免陷入部门单打独斗的窠臼，无法调动其他服务部门的工作积极性。

公共服务整合的理念，并非强化政府机构的合并，而是在服务供给和问题解决的导向下，强化不同部门对问题的有限职责，通过协调机制的完善，整体性供给某类公共服务，从而实现提升政府治理绩效的目的。

3 公共服务整合理念下县级体育管理体制改革的路径探索

鉴于我国县级体育行政部门已经合并的客观事实，再次强化体育部门分设存在较大困难，因此必须创新基层体育运行机制。当前，全民健身已经纳入国家战略，在中央层面和省市层面也推动多部门参与的“大群体”格局建设，优化不同部门合作成为重要选择。考虑到县级体育工作主要服务全民健身的特殊性，在基层有效推行公共服务整合的理念，对夯实全民健身国家战略的基础，无疑具有至关重要的实践价值。

3.1 与国家战略有机融合，彰显体育的社会功能

目前，国家积极推动全民健身国家战略、健康中国建设等，从而为体育发展提供了良好的历史机遇。县域是落实全民健身国家战略和“健康中国”建设的关键环节，对国家战略的实现具有重要意义。

全民健身国家战略实现过程中，落实“大群体”建设的基本要求，基层体育行政部门与其他部门合并后，横向连接更密集，更容易发挥体育的杠杆作用。通过县域体育工作的推进，能够具体实现全民健身国家战略的微观层面需求，通过政府相关部门在制度建设、资金保障、人员配置和组织培育等方面积极参与，从而奠定全民健身国家战略实现的基础。

建设“健康中国”的进程中，积极发挥体育与卫生、教育、营养、休闲的良性互动，从而搭建健康中国实现的内容体系，更能够调动政府部门齐抓共管、有效互动的工作格局。

由此可见，县域内体育工作的开展面临良好的历史机遇，更容易彰显体育的社会功能。

3.2 积极推进项目整合，满足县域体育发展的资金需求

农村税费改革，导致我国基层政府悬浮性特征明显，地方政府公共服务供给能力降低。在调整中央和地方财权与事权的改革中，十八届五中全会提出，“十三五期间逐渐‘强化中央事权”，以弥补地方公共服务供给的不足。县级体育工作以地方政府投资为主，受到地方经济发展的制约。有学者对云南省县级体育经费调研后发现，县域经费不足的比例达到90%以上[21]，经费不足成为我国县域体育发展的巨大障碍[22]。

当前，除了依法加强财政对县域体育投资，也可以积极争取各类项目资金。国家体育总局等部门积极利用农民体育健身工程、乡镇体育健身工程等实现中央事权。仅2012年，中央财政就利用中央集中彩票公益金，扶持地方全民健身计划经费14.5亿元，其中东部地区为1.9亿元，占总量的13.1%；中部地区为3.9亿元，占全国的26.7%；西部地区为8.7亿元，占全国的60.2%[23]。除了国家体育总局的经费外，农业部、文化部、民政部等部门的项目也较多，基层政府应该积极发掘地方体育资源优势，主动与中央部委的公共项目相对接，实现中央事权的落地，从而实现借助中央转移支付，提升基层供给公共体育服务能力之目的。

3.3 以政社关系整合为切入点，壮大县域体育社会组织力量

政社关系整合的目标是政社关系协作。既往基层体育发展的政社关系表现为政社分离或政社互斥，前者表现为政府与社会组织之间缺少互动，后者表现为“行政吸纳社会”，政府退却社会组织野蛮成长。在当前县域体育政府部门组织能力萎缩状况下，借助社会组织力量，形成相互协作的政社合作关系，对基层体育发展具有至关重要的作用。我国自发性、草根性的体育社团发展较快，具有承载县域体育发展的功能。以山东滨州市为例，共有体育社团400余家，会员15万人，外围会员上百万，每年举行400多项比赛，直接参与人员达到40万人左右，占到该市人口比例的15%以上[24]。

在协作性政社关系建构过程中，需要强化对体育社会组织的培育。总体而言，我国县域体育社会组织发展不足，亟待政府通过体制机制创新，培育体育社会组织。国家体育总局局长刘鹏在2016年全国体育局长会议上再次重申“重点培育和扶持基层体育社会组织”；江苏省民政厅和体育局联合出台《关于培育发展基层体育社会组织的指导意见》。基层政府通过项目引导、政府购买、资格审批、环境完善等手段，不断提升体育社会组织能力，使之具有承载政府职能转移的能力。

通过体育社会组织培育，发挥体育社会组织对政府退却后遗留组织空白补充的功能，从而形成协作型的政社关系。协作性政社关系下，确保政府体育行政部门“在位不越位”“资金扶持到位”，体育社会组织有序成长，优化服务产品供给，从而促进县域体育发展。

3.4 跨界横向整合公共服务产品，软硬服务兼容供给

在部门改革的推进下，基层公共服务综合治理将是必然趋势。在基层公共服务供给中，文化、体育和宣传部门之间职能相近、供给途径趋同，民众对公共服务的感知较为综合。在基层调研期间，发现很多民众在参与健身舞蹈过程中，对政府提供的锣鼓、扇子、音响和服装等服务的需求较大。在乡镇文体站对健身舞蹈进行指导和管理的过程中，没必要区分文化与体育、教育等部门功能。因此，调动不同部门的积极性，将服务有机整合，是发挥各类服务最大价值的必然选择。《陕西省人民政府关于进一步加强县级体育工作的意见》指出，基层体育工作要积极融入其他公共服务中，尽快改善“部门办体育”的思维，与其他部门有机合作，提供功能相近的公共服务。而西方基层公共服务发展中，整合多种公共服务的组织机构——公共服务中心——成为重要特征[25]。在公共服务中心内，整合了体育系统的运动健身、卫生部门的医疗服务、广播电视领域的涉农信息传播、文化系统的农家书屋等功能，有效实现了服务在基层的整合，具有重要意义。

在服务产品供给方面，注重软硬服务兼容供给。针对地方政府强化硬性服务为主的思路，应该逐渐过渡到软硬服务有机配合，以软性服务带动硬性服务供给问题。在广大农村地区，应该利用财政资金，推动农民自发性群众体育组织发展，推动少数民族地区发展区域性、民族性体育活动。在农村体育项目发展过程中，有选择地配备体育设施，才是实现体育设施利用效率的必然选择。

4 结论

4.1 我国县域体育管理体制在合并与独立之间徘徊。县域体育行政部门大多已经合并。合并后的县域体育工作，呈现出如下问题：合并后基层体育工作地位降低，不受重视；合并后基层服务经费分割，效用降低；合并后基层体育组织力量薄弱，无力工作；合并后基层体育服务供给单一，软服务缺失。

4.2 服务整合改革属于现代行政改革的有效手段，具有应对复杂性、跨域问题导致的部门管理缺陷问题；有效降低部门合并的交易成本；提高公共服务供给效率的选择等优势。

4.3 县域体育体制改革应以公共服务整合代替单纯的大部制逻辑。基于公共服务整合理念，县域体育体制改革应与国家战略有机融合，彰显体育的社会功能；积极推进上下项目整合，满足县域体育发展的资金需求；以政社关系整合为切入点，壮大县域体育社会组织力量；跨界横向整合公共服务产品，软硬服务兼容供给。

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[25]张贤明，田玉麒. 整合碎片化：公共服务的协同供给之道[J]. 社会科学战线，2015（9）：176-181.