公共服务视角下内蒙古农村牧区养老问题研究

霍燕

习近平总书记曾强调，“要完善制度、改进工作，推动养老事业多元化、多样化发展，让所有老年人都能老有所养、老有所依、老有所乐、老有所安”。十八届五中全会也明确指出，积极开展应对人口老龄化行动。根据公共服务相关理论，养老服务是政府公共服务的重要组成部分，更是建设服务型政府的重要内容，有其特定的内涵。本文所指的养老服务是为老年人提供必要的生活服务，从而满足其物质生活和精神生活的基本需求。

一、我区农村牧区人口老龄化及养老服务供需现状分析

（一）农村牧区人口老龄化现状

根据最近两次全国人口普查内蒙古人口基本数据显示，2010年内蒙古农村牧区65岁及以上人口比重达8.20%，城市为7.05%，二者相差1.15个百分点。同2000年第五次人口普查数据相比，农村牧区65岁及以上人口比重上升了2.21个百分点。随着我区城镇化速度加快，农村牧区劳动力转移和大量青壮年外出务工，同时，农村牧区养老保障制度不健全和家庭结构朝着核心化、小型化发展，农村牧区人口老龄化水平高于城镇，城乡倒置现象突出。根据2014年9月25日《内蒙古晨报》相关报道，我区农村牧区老年人口数量占全区老龄人口的60.8%，长期生活在农村牧区的老年人口的养老问题成为解决我区养老难题的关键和紧迫任务。

（二）农村牧区养老服务需求现状分析

家庭养老仍然是农村养老的主要方式。笔者在呼和浩特土默特左旗调研时发现，大多数农村老年人主要依靠子女的资助来生活，其次是新农保和土地收入。在农村养老中，依靠子女居家养老的占大多数，在原居住地上居家养老是农村老人目前主要的养老方式。由于农牧民参保意识不足，参保意愿不强，加上政府相关部门宣传不到位，养老金保障水平不高等，导致当前新农保的养老替代率偏低，可持续性面临较大挑战。土地是农民最宝贵的财产，但由于老年人的劳动能力下降，把土地流转给子女或他人代耕的现象很普遍，土地收入相对减少。

老人的传统养老观念短期内难以改变。从我国居民的养老特点来看，老年人只要自己能动能吃、手里有一定自己支配的钱、有一所属于自己的房子、有自己的亲戚朋友圈，还是喜欢在自己家养老，绝不会在养老问题上花一分钱。从我国居民的居住特点来看，喜欢儿孙满堂，喜欢群居，喜欢在自己居住的生活环境中有不同年龄段的人群，尤其是孩子。从我国居民的传统孝道观念来看，养儿防老观念根深蒂固，没有子女的老人才去敬老院养老，把父母送到养老机构是不孝顺的体现。

（三）农村牧区养老服务供给现状分析

从养老服务政策支持来看，“十二五”以来，自治区党委、政府、民政厅先后出台了《内蒙古老龄事业“十二五”发展规划》、《关于建立80岁以上低收入老年人高龄津贴制度的通知》、《内蒙古自治区社会办养老机构管理办法》、《关于推进农村牧区互助养老幸福院建设的意见》、《关于加强农村牧区“五保”供养服务机构管理工作的通知》、《全区养老服务机构等级评定办法》、《内蒙古自治区人民政府关于加快发展养老服务业的实施意见》、《内蒙古自治区居家养老服务管理办法》等一系列重要文件和政策措施，为内蒙古农村牧区养老服务体系建立和完善提供了强有力的政策保障，极大地推动了农村牧区养老服务事业的快速发展。

从农村牧区养老服务机构数来看，截至2014年底，内蒙古农村养老福利机构院数达399个、较上年同期减少了17.4%，工作人员1962人、较上年同期减少了8.27%，床位数达到39442张、较上年同期增长了2.91%，年末收养人数达到25259人、较上年同期减少了9.24%。截至2015年3月底，农村牧区互助养老幸福院达到769所，4.25万户，8.5万张床位。

从彩票公益金用于老年服务来看，2014年农村牧区“五保”供养服务设施建设资金达到了2460万元，较上年同期增长了5.67%。同年，农村牧区互助养老幸福院建设资金达到了3950万元，较上年同期增长了295%。

从农村牧区养老模式选择来看，自治区民政厅根据各地不同情况，积极探索养老服务模式多元发展。在“空心村”现象较为突出的乌兰察布市以农村养老为试点，将多项涉农资金整合使用，建设以农村互助幸福院为重点，区域性敬老院和养老服务站为补充的农村养老服务体系。在拥有较多牧业旗县的锡林郭勒盟以牧区养老为试点，积极探索推进“集中居住、养老育幼、政府扶持、多元运营”的牧区养老服务模式。

二、我区农村牧区养老服务存在的问题

（一）空巢老人增多，家庭养老模式弊端凸显

笔者在调查中发现，在土左旗基本形成了以家庭养老为主，以机构养老为辅的农村养老模式。家庭养老模式赖以生存的基础是大家庭和土地，随着家庭结构的核心化、小型化，加上土地不再是唯一的生产资料，大家庭结构逐渐瓦解，家庭养老模式弊端凸显。同时，随着大量青壮年劳动力外出务工，空巢老人越来越多。以土左旗敕勒川镇忻州营村为例，全村60%以上的青壮年外出务工，农村留守的是老人和小孩，老年人享受养老服务的权益得不到保障。

（二）基础养老金偏低，农牧民参保积极性不高

据内蒙古自治区人力资源与社会保障厅消息，2015年内蒙古城乡居民基本养老保险基础养老金月人均85元。然而，农村牧区最低生活保障标准则为每人每月269元。也就是说，内蒙古城乡居民养老保险待遇不及贫困户低保金的一半。从理论上讲，基本养老金应当高于救助金。这种情况的出现会降低农牧民参加养老保险的积极性。因此，部分农民还是更愿意选择他们认为比较可靠的储蓄养老和家庭养老这两种养老模式。

（三） 敬老院入住率不高，床位空置现象突出

以土左旗为例，敬老院集中供养率为11.5%，床位利用率达到23.8%，床位空置现象突出。通过实地调查发现，敬老院入住率较低主要有三方面原因：一是“五保”老人不愿受敬老院生活约束，部分有劳动能力的老人不愿意入住，受传统家庭观念影响，恋乡眷土；二是“五保”供养服务机构的管理和服务水平不高，管理经费严重不足，各级财政管理经费的投入几乎为零，“五保”对象生活水平较低，吸引力不够；三是“五保”老人的法律监护主体不明确，老人的近亲干预较明显，有的老人因亲属照顾得不错而不愿入住，而有的老人各项生活费用由近亲保管或支配，身不由己。

（四）养老需求难以得到满足，精神文化生活异常匮乏

当前，老年人的养老需求主要有生活照料需求、医疗服务需求和精神文化需求。老年人的生活照料主要来自子女和配偶方面，但由于子女或家庭成员忙于生活和劳作，他们对老年人的生活照料往往仅限于饮食起居方面，忽略了与老人沟通与交流。村卫生所医疗设备简陋，村医务人员数量少且学历低，村卫生所的药物配备严重短缺等，致使老年人的医疗服务需求难以得到满足。同时，老年人大多数患有慢性病，他们亟需“上门诊治”、“定期检查”等医疗服务。农村老年人的精神文化生活，无论从形式、方式，还是从内容上看，都显得异常匮乏。随着社会的发展，老年人越来越多地渴望沟通和得到尊重，越来越努力地寻求精神慰藉。但由于家庭规模小型化和青壮年外出务工，农村空巢老人越来越多，依靠子女生活照料和精神慰藉的难度越来越大，老年人倍感寂寞。

三、推进农村牧区养老服务建设的建议

（一）建立和完善农牧区养老服务体系

建立和完善农牧区养老服务体系需要注意以下几点：首先，养老服务的本质是照护，尽管老年人需求多样化，但本身机能逐步减退是其最基本的生理特征，为此要确立养老服务提供照护的宗旨，明确养老服务体系建设的基本要求。其次，健全的养老服务体系是由服务主体、内容、方式以及保障措施等多种要素组成的系统。再次，体系的健康运行需要相关政策和法律法规的支持，没有一个完善的政策和法律环境，一些养老服务制度难以有效运行。最后，体系的高效运行需要相应的管理、协调、监管、服务体制机制。

（二）建立社会养老服务资金保障制度

加强资金保障，让老年人有钱享受养老服务。在继续完善新农保的同时，积极推动建立和完善政府补贴制度。首先，完善政府供养制度。对于“五保”老人，继续采取集中和分散供养方式，不断提高供养标准和服务质量，保障他们的基本生活不低于当地居民平均生活水平。其次，完善高龄津贴发放制度。进一步提高津贴标准，扩大发放范围。最后，建立养老服务补贴制度。支持低收入且高龄、独居、空巢、失能等困难老年人，依据病残和困难程度，发放养老补贴。

（三）不断推动政府购买养老服务制度

各地政府根据本地区经济社会发展水平、财政承受能力和老年人养老服务需求，出台政府向社会组织购买养老服务实施方案、指导性目录，积极培育养老服务承接主体、激发社会组织活力，逐步建立政府购买养老服务制度。例如，对“五保”、低保、优抚伤残、生活不能自理或半自理及空巢老人，发放免费或低偿养老服务券，根据自身需求购买养老服务；对经济条件较好的老人，通过适当补贴的方式，引导老人自行购买有偿服务。服务内容和标准应随着经济社会的发展逐步扩展和提高。

（四）积极推进养老服务业健康发展

按照“政府引导、市场参与”的原则，通过规划引导、政府购买服务、鼓励社会组织参与等多种途径推动养老服务业发展。注重对养老服务业人员的培训和资质要求，以保障提供优质高效的专业化服务。重视对养老服务业的规范化管理和服务标准化建设，促进养老服务业规范健康发展。各级政府和部门应该积极出台优惠政策，加大对养老服务机构的扶持力度。鼓励企业和社会组织开展居家养老服务，满足农牧民的多种养老服务需求。

（作者单位：内蒙古社会科学院）

责任编辑：张莉莉