基层常规治理比应急更重要

桂华

日前，因持续强降雨引发洪涝灾害，给河北省邢台市东汪镇大贤村造成群众生命财产重大损失，社会各界在关心灾情同时，也高度关注当地政府组织群众抗灾应灾的能力。

应对人力不可抗拒的自然灾害是政府治理的重要内容。地方政府肩负灾前预警、灾中救援和灾后组织建设的责任。毕竟，很多自然灾害具有突发性。面对自然灾害时，地方政府各级工作人员，除了必须做到在职在岗、尽职尽责，第一时间减少人员伤亡和财产损失外，更关键的是将人民群众组织起来，形成基层治理常规能力。离开群众动员和群众参与，单靠政府组织和少数干部，很难应对大范围灾害对分散群众所造成的损害。

发生洪水等突发性自然灾害，带给当地政府最大的考验是，如何将千家万户分散的农民组织起来统一应对。在沿海农村调查过程中，我们曾经亲睹地方干部一家一户劝说群众搬离以应对台风登陆，近期各地洪涝灾害中也凸显基层党员干部在一线中的作用。

问题是，地方政府的人力物力也是有限的，政府应定位为组织群众应对灾害而非包揽责任。观察近期各地洪涝灾害救援应对工作可以发现，政府始终在担负主要责任，而基层群众的自组织能力没有能显现。灾害损失所带来的警示是，比天灾更可怕的是基层组织涣散，组织群众起来抗灾救灾的能力不足。税费改革之后，农村基层组织乡村组三级体系发生重大变化，总体朝着人员减少、组织压缩方向调整。很多地方撤销服务“三农”的乡镇站所组织，村干部被限制在一定数量内并且主要应付上级各种报表和“创建”工作，村民小组长要么撤销，要么不起作用。

乡村组是国家治理体系深入农村基层的触角，是连接国家与农民的中介，弱化乡村组组织会削弱国家治理基层的能力。比如，若是离开村干部、小组长，气象部门的预警很难传达到农民，或者政府通过手机发布预警之后，也很难实现大规模安全转移。政府的紧急预案和预警技术系统，只有建立在健全的乡村组组织体系上才能形成基层常规治理能力。

乡村组组织具备常规治理能力之后，不仅能够满足人民群众的日常需求，如水利、道路和农村环境卫生治理，而且能够更好应对不可预估的自然灾害。相对于小概率的自然灾害，在当前城镇化背景下，着力打造基层常规治理能力以应对如农村“三留守”扶助、抵制邪教传播等，更加迫切。

基层常规治理能力本质是组织动员群众，将国家政策更好落地，将农民紧迫需求向上反映的能力。加强基层组织建设，提高群众组织动员能力，是应对自然灾害等意外事件的根本，也是实现基层治理现代化的题中之义。

回到邢台洪水灾害本身，强化政府问责应是手段而非目的。在当前救灾紧急关头，问责个别干部工作不力，是为了强化整体抗灾执行能力。同时必须明确的一点是，人财物力有限的基层组织不可能完全消除自然风险和社会风险，科学的问责体制可促进有限治理资源的合理配置。但是，如果过度放大灾害中的个人责任，反倒造成基层组织将主要精力放到应对偶发事件上。这既不利于基层常规治理能力形成，亦对提升群众组织动员能力无益。▲

（作者是华中科技大学中国乡村治理研究中心副研究员）