论生活垃圾居民源头分类减量的激励机制*——以上海为例

黄文芳，王　洁，陆淼菁，叶　新（复旦大学环境科学与工程系，上海　200433）



·本刊特稿·

论生活垃圾居民源头分类减量的激励机制*
——以上海为例

黄文芳，王洁，陆淼菁，叶新
（复旦大学环境科学与工程系，上海200433）

【摘要】以上海居民垃圾源头分类为例，基于激励的定义，识别上海当前的激励主要是政府自上而下对居民和保洁员进行的个人激励，但面临着重经济激励轻法律强制、重物质激励轻精神激励和激励效果有限等问题，提出以法律强制为根本，以小区为单位，多种激励并重，将居民垃圾分类减量行为的培养内化为城市人的现代化、社会公共意识的提升来应对。

【关键词】生活垃圾；居民源头分类；激励机制

居民垃圾源头分类是实现固体废物资源化再利用的前提与条件［1-2］，各国在居民源头分类方面都出台了诸如垃圾收费制度、代金券、抵押返还制、罚款、社区补助、循环利用信贷等法律强制与经济激励手段推进居民参与到垃圾分类减量中来［3-5］。由此，激励手段及其对垃圾分类减量效果的分析成为研究的热点。相关研究表明：强制性垃圾从量收费政策能使城市每户产生的垃圾量显著减少，并且大大提升垃圾回收率；拒收不按规定分类的垃圾、有力的经济处罚和集体惩罚会推进居民源头分类参与的力度；但也有学者认为居民参与源头分类减量的动力不只是来自于法律的强制与经济上的激励，更主要来自于“履行公民责任”的认识，认为做好垃圾分类是“成为好公民”的必要步骤。相比较，北京、上海等城市在垃圾减量化实践中暴露出：居民生活垃圾分类减量是实践的难点，当前面临着源头分类参与度不高、正确分拣率低等问题。针对此，一些学者质疑当前财政投入模式及其效率［6］，认为社区垃圾分类减量的有效推进方式尚未形成［7］，市场机制存在缺陷导致回收再利用体系构建困难［8］是根本。

基于上述认识，笔者认为激励机制是推进居民参与垃圾分类减量的关键，它决定着固体废物资源化利用的可持续，当前我国垃圾分类减量面临居民参与度不高、正确分类率低的根本原因在于激励认识方面的不足。为此，笔者主要以上海居民源头分类为例，梳理总结垃圾分类减量推进中涉及的机制及其效果，试提出能有效推进社区垃圾分类减量的优化机制。

1　上海居民垃圾分类减量激励构成与识别

1.1推进居民垃圾源头分类减量的激励手段

上海于2011年出台了“百万家庭低碳行，垃圾分类我先行”政府实事项目，力求通过对居民垃圾源头分类实现资源化利用来应对垃圾问题。为推进居民源头分类，上海市政府出台并不断优化多种促进手段。

1） 对居民的激励。一是各区县街镇给予试点小区居民免费发放垃圾桶和垃圾袋；二是于2013年下半年开始试点新版“绿色帐户”。正确分类的居民能够获得40分/d的积分，通过积分累积兑换一定的实物或服务。同时，依据2014年5月1日实施《上海市促进生活垃圾分类减量办法》，对个人不按规定分类投放城市生活垃圾的，责令改正，拒不改正的，处以50～200元/次罚款。

2） 对小区及物业的激励。区县作为激励主体给予小区垃圾分类减量的设施资助，如小区分类垃圾桶的更新与添置，小区垃圾分类的宣传品、分类奖励等物质的发放。

3） 小区保洁员的激励。一是自发的市场激励，保洁员可以从分类回收的废弃物的出售获得持续分类的动力；二是部分区县环卫局对于试点小区保洁员的二次分拣给予补贴。

4） 居委会及小区志愿者。垃圾分类试点小区的宣传、动员、培训与监管主要是由居委会负责具体实施的，居委会通过指导员、宣传员、分拣员和督导员完成相应的工作，对此，每月给予相应的资金补助。

1.2垃圾分类减量激励机制认识与识别

激励有激发和鼓励的意思，是管理过程中不可或缺的环节和活动。美国管理学家贝雷尔森（Berelson）和斯坦尼尔（Steiner） 给激励下了如下定义：“一切内心要争取的条件、希望、愿望、动力都构成了对人的激励。它是人类活动的一种内心状态。”人的一切行动都是由某种动机引起的，动机是一种精神状态，它对人的行动起激发、推动、加强的作用。它包括物质激励与精神激励，奖励与惩罚激励。有效的激励可以成为组织发展的动力保证，使组织中的成员充分发挥其潜在的能力，实现组织目标。

1） 推进居民源头分类的促进手段中仅部分为激励的内容。合理的激励必需具备的特征：通过奖惩与绩效挂钩方式控制居民、社区、企业等社会主体的行为幅度，在满足责任主体利益需求的同时实现垃圾分类与减量的目标；同时，被激励者做得越好，获得的好处越多，被激励者做得越差，其受到的处罚越大。基于此认识，笔者认为当前政府为推进居民源头分类的各种投入中仅对居民实施的“绿色帐户”，对保洁员实施的减量补贴以及部分对NGO（非政府组织）的资金支持或服务购买具有激励特征，属于经济激励的范畴（见表1）。

表1　推动居民源头分类减量的政府投入

2） 政府自上而下对居民、保洁员个体激励为主特征明显。上海市政府作为行政管理的“塔尖”，实现生活垃圾的分类减量是其主要职责之一，是当前垃圾分类减量的主要激励者；居民、保洁员、居委会及其志愿者、业委会、物业公司等是被激励者，有着被激励的需要。因此，当前上海居民垃圾源头分类的激励主要是自上而下对居民、保洁员个体的激励为主，对团体的激励仅限于部分NGO，以小区为单位进行激励还未出现。

2　上海居民垃圾源头分类减量激励效果及其影响因素分析

2.1激励的效果

2.1.1对居民的激励：行政推进下激励具有有限效果1

1） 随着试点的不断深入，“绿色帐户”的居民参与率和活跃度均有显著提高。统计数据反映，2013年试点居民的参与率，即开卡率（指居民小区申办“绿色帐户”的居民户数占小区总居民户数的百分比，可表征“绿色帐户”居民参与率） 为14.11%，参与积分活跃度（指已经办“绿色帐户”居民中积极参与积分的居民户占申办“绿色帐户”居民户的百分比）为6.8%，截至2014年10月底，居民的开卡率提高到38.4%，参与积分的活跃度为21.9%，见图1。

图1　“绿色帐户”试点推进年度对比

2）“绿色帐户”对居民分类投放的激励效果显著。以上海某一试点区县为例（激励效果见图2），该区有5个试点小区，1 443户居民，在实施垃圾分类减量实践期间，居民垃圾分类参与率和分类准确率分别为7%和5%左右，干垃圾日均产生33桶（240 L/桶），日均产生湿垃圾5桶（120 L/桶），但随着“绿色帐户”激励的开展，参与试点的居民逐渐增多。截至2013年11月底，居民参与率和正确率分别达71%和88.4%。湿垃圾目前上升到11桶/d，干垃圾目前下降到25桶/d。

图2　试点小区市民参与率与投放正确率前后对比

在试点小区问卷调研中也对垃圾分类减量成效与“绿色帐户”进行了相关分析，结果表明：“绿色帐户”有助于居民垃圾分类的参与率与正确率的提升，有无“绿色帐户”居民垃圾分类减量成效有显著性差异。

3） 但随着时间推移，减量的促进作用边际递减。图3是笔者基于2013—2014年6—9月某试点区县实施“绿色帐户”前后减少的湿垃圾占比做的减量成效对比，由此可知，“绿色帐户”的激励效果有减退趋势。

图3　“绿色帐户”实施前后湿垃圾减量占比

2.1.2对保洁员的激励：考评激励效果优于补贴

将保洁员补贴模式大致分为按桶数、定期定额、一次性补贴、无补贴4组进行分析，结果发现补贴方式对减量成效均无显著影响（见表2、3）。但对保洁员考评有助于垃圾减量，考评的作用明显优于补贴。调研数据表明，考评小区平均垃圾减量桶数为1.4桶，没有考评的小区为0.66桶。对考评与否小区百户减量桶数进行差异性检验，结果显示存在显著性差异，即考评保洁员小区的垃圾减量成效要高于无考评小区。

表2　保洁员考评与否情况下百户减量桶数组统计量

表3　保洁员考评与否情况下百户减量桶数独立样本检验

2.1.3对NGO的激励：NGO参与率低，激励效果不显著

NGO参与与否不影响垃圾减量成效。小区问卷调研（见表4）也反映出，外部NGO的进驻对垃圾分类减量的促进作用并没有得到很好的发挥。

表4　上海垃圾分类减量样本试点小区NGO参与情况

本次调研中181个小区分别按照NGO参与与否分为2组进行t检验，结论为减量桶数、分类率和正确率均不存在显著差别（见表5～8）。在对居民源头分类小区NGO参与分类减量效果分析发现，NGO参与与否也不影响垃圾分类减量的成效。

表5　NGO参与与否情况下居民垃圾分类率统计量

表7　NGO参与与否情况下居民分类率的独立样本检验

2.2激励有限的成因分析

2.2.1奖惩的不同步

试点小区抽样调研（见图4）显示，对居民的激励主要以物质奖励为主，占被调查对象的47.6%，“绿色帐户”激励占23.8%，精神鼓励为22.2%，相比较采取处罚措施的被调查对象为0。可见，在新一轮垃圾分类减量的推进过程中，经济激励手段的运用多于法律的强制。

图4　居民激励方式

2.2.2重物质激励轻精神激励

首先，经济激励不可能成为垃圾分类减量的原动力。纵观我国垃圾的增长，除社会经济发展水平提升带来消费品更新换代速度增加外，更为深层次的原因在于劳动力价格提升导致废品资源化再利用价值链断裂，进而导致原进入废品回收系统的废品成为垃圾进入垃圾末端处置系统。相比较，当前经济激励，如“绿色帐户”和对保洁员补贴，其作用更多地是从经济的角度试图对断裂的价值链进行修复，使其维持原有的废品回收物质链条，由此产生2个问题：一是社会经济发展是不可逆的，这意味着劳动力成本上升是发展的趋势，因此足额修复面临着政府投入不断增长的压力，成本是巨大的，不可持续的；二是过小激励又无法发挥其激励作用。如当前“绿色帐户”的激励效果有限，志愿参加者比重较小，且存在以“绿色帐户”来衡量居民分类参与质量不具有公平公正特点。

其次，调研结果表明：精神激励的效果远大于物质激励。上海市绿化市容局曾对“绿色帐户”试点小区居民进行过问卷调研，参加“绿色帐户”活动因素的调研数据反映：虽然积分兑换具有吸引力，但大多数受访居民（88.89%）参与“绿色帐户”积分活动都是从为社会贡献一份责任的角度参与的 （见图5）。因此，较物质激励而言，精神激励更有助于居民源头参与垃圾分类减量。

图5　居民参加“绿色帐户”的原因

2.2.3NGO力量小、参与深度有限影响到其作用的发挥

对上海垃圾分类示范小区案例进行汇总与分析，结果表明：NGO参与后，平均居民参与率和垃圾减量率远高于没有NGO参与的小区，但对分类试点小区的抽样调查却表明NGO的影响力很小，其原因在于以下3个方面。

1） NGO参与度低。试点小区调研显示，试点小区中有NGO参与的比重仅为18.2%，说明尽管有NGO参与，对整体分类减量的推进作用还未能显现。

2） NGO参与深度不够。问卷调研结果显示，NGO参与主要以宣传为主，占48.3%，其次是分类指导与资源回收环节的参与，分别占24.1%和22.4%，而实质上能推进垃圾分类减量的全过程参与或分类实施方案的制定与实施，参与比重仅为1.7%，可见还需对NGO深度参与提出要求。

3） NGO成员不是来自本小区，推进效果不能可持续显现。有研究表明，如果社区组织处于边缘地位，意愿表达不通畅，仅仅是决策的执行层，被动式象征性参与不利于项目得到居民的认可。真正意义上NGO参与，是挑选居民整体认可垃圾分类减量，愿意NGO进驻的小区，在NGO介入下形成自己的自治组织，良性运作下推进垃圾分类减量成效的可持续获得。

因此，NGO发挥作用的路径选择需优化，只有得到居民认可的NGO介入、深层次介入到垃圾分类方案的设计与实施的全过程，培育居民自治组织，才能显著发挥其作用。

3　激励优化对策

3.1经济激励与法律强制并重，立法强调垃圾分类减量责任的具体化、小区化和居民化

在法律中确定垃圾产生者的责任并有效落实这些责任是经济激励发挥作用的关键。在法律保证下，经济激励制度才能更好地强化主体行为，更有助于巩固和推进垃圾产生者履行自己的分类与减量责任。如已有文献表明，成功实施垃圾分类与减量的国家、地区和城市，都是在强调法律强制约束的前提下再建立代金券、抵押返还制、补助金，有利垃圾资源化再利用的财税补贴、环境合同等制度，借助市场机制激励各经济激励客体参与到垃圾的分类、减量与资源化再利用，通过经济激励手段巩固和推动垃圾产生者按激励主体的意愿来处置垃圾。

鉴于面对居民激励的有限性，法律强制执法的高成本，建议以小区为单位强化其责任与义务，在经济与法律激励并重的基础上推进居民源头垃圾分类。

3.2物质激励与精神激励并举，人的现代化提升公共意识来推进垃圾分类减量

在城市，尤其是在类似上海的大城市，其发展定位于国际化大都市，应强调与之相匹配的人的现代化，文明素质的提升。因此，垃圾分类减量是人的现代化、公民意识培育与教化的重要手段，通过垃圾分类习惯的养成，将其内化为居民的自觉行为，是人现代化程度的重要衡量指标，也是彰显城市管理水平、社会组织能力的重要标志。基于此，针对“绿色帐户”激励失效或无效小区，可通过星级小区评级晋升制度的构建、NGO深度参与下培育小区现代公民意识与文化，提升居民的环保意识，将垃圾分类思想内化到居民的行为中去。具体推进可结合文明社区创建活动，通过星级小区申报制度、政府资助、媒体宣传等方式在满足追求较高层次需求的小区精神需求时进一步强化居民垃圾分类减量行为，使之成为市民现代化的重要标志。

3.3变对居民和保洁员个人激励为小区集体激励

改变“绿色帐户”面向居民的运作模式为面向小区的运作模式，将其作为垃圾分类减量宣传组织动员的一种方式，通过精神激励，将其与志愿者进社区相结合，强化社区自治，规范分类收运交接程序，建立合理有效的分类减量统计制度，试行差别化物业费制度，降低政府持续投入的压力。简言之，对小区激励，通过奖惩方式唤醒小区对垃圾源头分类的积极响应，从而提升居民自治能力，积极主动争取NGO的参与，因地制宜地制定并有效实施垃圾分类减量方案。

参考文献：

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［6］ 孙秀艳，俞懿春，徐徐，等.北京：垃圾减量难在哪儿［N］.人民日报，2010-06-17.

［7］ 谢新源，毛达，张伯驹.中国生活垃圾管理：问题与建议［R］.2011.

［8］ 刘宇熹，迟琳娜，谢家平.垃圾减量化模式与运作机制研究［J］.科技管理研究，2012（11）：238-241，250.

中图分类号：X321

文献标识码：A

文章编号：1005-8206（2016）02-0001-05

作者简介：黄文芳（1970—），博士，副教授，研究方向为环境管理与公共政策。

*基金项目：上海绿化和市容管理局资助项目（2014-01）

收稿日期：2015-06-12

Incentive Mechanism of Source Separationand Reductionof Domestic Waste：CaseStudyinShanghai

Huang Wenfang，Wang Jie，Lu Miaojing，Ye Xin
（Department of Environmental Science and Engineering，Fudan University，Shanghai200433）

【Abstract】According to the case study on resident waste source separation in Shanghai，current incentive was recognized based on the definition.It was mainly personal incentive from government to residents and cleaners，from top to down. Many problemshad to be faced，such aspaying more attention to economic incentive than law enforcement，weighing material incentive higher than spirit incentive aswell aslimited effectsof incentive.On the basisof law enforcement，the paper suggested that the concepts education of waste reduction and source separation should be internalized into the upgrade of modernization and social public awarenessin the unit ofeach residential district，by attaching equal importance to multifariousincentives.

【Key words】domestic waste；resident source separation；incentive mechanism