土地流转制度的完善与农村养老保障制度的转型

赵婧妤

摘 要：土地在农村养老中扮演着重要的功能，但随着我国城市化水平的不断提高，我国农村土地流转现象正蓬勃发展，使家庭养老与土地养老的作用逐渐减弱。土地流转有利于农村养老保障制度本身运营，也为社会养老制度提供法律保障，还能推动农村养老保障体系的完善。但土地流转为建设农村养老保障制度提供契机的同时也带来了巨大的挑战，将土地流转与农村养老保障充分结合起来是解决农村养老保障问题的核心路径。

关键词：土地流转；农村养老保障；城镇化

随着城镇化的发展，土地流转速度加快、规模加大，大量农民失去土地，农村剩余劳动力流入城市，农村家庭养老和土地养老的模式弱化，农民的养老问题日益突出。农村养老保障是国家十分关心的话题，关系到几亿农民的老年生活、农村社会的稳定以及全面建设小康社会目标的实现。土地流转制度是国家继推行家庭联产承包制以来为增加农民收入、提高农民生活水平提出的又一重大举措，这将给农村养老保障的发展带来新的机遇。研究土地流转制度下的农村养老保障建设有助于提高农民老年人生活水平，有助于农村养老保障建设的健康运行，有助于国家政策的科学制定，有助于农业现代化的推进。

一、土地在农村养老中的功能分析

我国现行土地政策赋予了农村土地多重功能，一是收入保障功能，农民通过土地劳作获得经济收益；二是就业保障功能，土地作为一种资源，农民经营土地吸纳农村的劳动力；三是社会保障功能，农民经营土地获得生存和发展的基本保障。农村土地承包权是农民在土地公有制条件下拥有的权利，一旦土地被流转了，农民就失去了土地的经营权，也就失去了社会保障。调查证明农民土地数量越多、土地收益越高、土地收入占家庭收入比重越大，土地对农民的保障能力越强。另外，土地不但提供物质上的保障，还提供心理上的保障。因此，土地解决了农村老年人的生存和生活问题，从根本上维护着农村的政治社会秩序，进而消解市场化和快速城镇化带来的失序风险。

但近些年来，农村土地的养老保障功能开始弱化。随着我国社会经济的发展，城市化、工业化和农业化的推进，产业结构的优化调整，农村剩余劳动力的向城镇转移，农民所能够占有的土地资源不论是在数量上还是质量上都出现了危机。中国人均耕地面积由10多年前的1.58亩减少到1.38亩，仅为世界平均水平的40%。随着城市化的发展，耕地的面积还将继续减少。另外，在小规模农户分散经营为主的农业组织结构下，农业劳动生产率低，农产品的生产成本增加，同时受到自然因素和市场因素的影响，农民单纯依靠农业收入已经难以保证基本生活，更不用说是养老，土地所承担的养老保障功能在弱化。土地流转促进了土地的规模经营，也加剧了土地保障功能的弱化。虽然土地流转后农民当前的物质需求得到满足，但是农民从此失去了土地，也就失去了土地这一最基本的养老保障。

具体来看，土地养老保障弱化的原因主要有以下两点：第一，随着工业化和城市化的迅速发展，土地对农民的保障效用在农业社会占据着举足轻重的作用。土地为人类生存提供必需品，是农民生存和发展的最基本的保障。在工业社会，土地的经济价值得到提升，土地带给农民的经济效用超过农民的社会保障效用。随着经济的发展，我国的工业化和城市化水平在不断地提高，为农民提供了就业的机会和岗位，农民的收入中农业收入的比重在下降，土地对农民的保障效用也在下降。同时，农民通过转包、转让、出租等方式流转土地给农民带来直接或间接地经济效益在不断地增加。目前，政府要提高我国的城市化水平，通过一些政策在推进城市化的进程，那些有理想、有抱负、有实力的农民放弃土地、离开农村进入城市发展，享受城市的社会保障，农村土地的保障功能也就在弱化。第二，随着社会保障制度在不断地完善，在农户与国家财政出资的模式，有国家资金支持农民的养老保障、医疗保障在抵御农民社会风险上的优势在不断地显现。社会保障避免土地保障的不稳定性，可以缓解因自然灾害对土地的经济生产功能带来的经济损失，也可以避免老年劳动力丧失或者是因灾害导致劳动力丧失造成的经济来源断裂。社会保障的优越性在影响着农民对土地保障的选择，使社会保障的保障效果更明显，对土地保障产生了可替代性的效果。

二、土地流转给农村养老保障带来的机遇与挑战

随着城镇化、工业化和农业化的发展，土地流转是必然会出现的现象。目前土地流转在如火如荼的进行着，对农村的社会经济带来不容忽视的影响，特别是对农村人口养老方式的影响，土流流转直接或间接地改变着农民的传统养老方式。土地流转改变了农村小规模农户分散的经营模式，使农村的土地得以规模机械化操作，提高了土地的经济效益，促进了农村经济的发展，这为农村养老保障建设提供了良好的经济条件。同时农村土地流转带动农村经济的发展，有利于改变农民依靠土地养老独木难支的状况。因此，土地流转为农村养老保障带来了历史机遇。

首先，土地流转有利于农村养老保障制度本身运营。要建立农村养老保障制度，是需要投入大量资金的，资金根据受益的主体来源于国家、集体与个人。土地流转是养老资金运营方式的创新，传统的养老资金在运营的实际过程中，就是要达到保值增值的目标，投资存在大风险且投资的渠道有限。土地流转利用土地转出产生的土地规模效应，使土地达到资源的优化配置的效果，保证土地的稳定持续获益，从而确保农村养老资金的保值增值。并且，流转的土地是属于国家的土地，意味着土地流转后，国家也需要承担责任，所以土地流转的风险相对于传统养老金投资的风险小。土地流转作为一种新的农村养老资金的筹集方式，可以扩宽养老保险的覆盖面，提升养老保险的待遇水平，促进农村养老制度的运营与发展。

其次，土地流转为社会养老制度提供法律保障。土地流转的政策不健全、不完善，导致农村的土地在流转过程中存在土地流转手续不规范、土地补偿机制不健全、土地流转中介组织缺失、缺乏相关管理组织机构对土地流转进行科学合理的指导与监督等问题，这些问题客观上要求《土地管理法》、《农村土地承包法》等相关法律法规的建立和完善。法律法规的存在在一定程度上加强了农民的法律意识和法制观念，为建立农村养老保障制度提供了良好的社会环境和法律保障。

最后，土地流转推动农村养老保障体系的完善。土地流转使土地得到规模化的经营，提高土地的经济效用，使土地的经济效用得到最大限度的发挥，农村的经济得到进一步的发展，为村社会保障建设提供了良好的经济条件，改变农村主要依靠土地养老的局面。土地流转促进农村的经济发展，使农民拥有获得经济基础，更多的农民拥有实力加入到社会养老保障制度中去。土地养老具有间接性，这种间接性是通过家庭或子女来转化的是一种非制度化的保障。土地流转促进农村养老保障制度化，为广大的农民提供了一个比土地养老、家庭养老更稳定有效的、更有效的、更高层次的养老保障方式。

土地流转给农村养老保障制度带来机遇的同时，也带来了巨大的挑战。目前，我国农村社会保障制度在建设当中，制度还不是十分完善，土地保障仍是当地农民的重要保障，农民的养老还主要是依靠传统的养老方式，在这种情况下土地流转可能会造成很多农民抵御非农就业风险的能力下降。失去土地后生活水平没有得到提高，致使生活陷入困境当中。从这个角度上讲，一方面土地流转不但没有改善农民的养老保障状况，反而，将他们依靠土地养老的重要的养老主体方式也给破坏掉。另一方面，土地对农民有着天然的作用，对维护农村的社会经济的稳定也有着重要的作用，是保障农村稳定和发展的重要基础，农民失去土地，可能会影响到农村社会的稳定。在农村社会保障还不完善的情况下，进行土地流转后，农民失去了提供生产资料、就业、养老的土地，在这一基础遭到破坏的情况下，农村的经济和社会发展的稳定就会遭到破坏，从而不利于农村养老保障建设的完善。

三、土地流转背景下建立农村养老保障制度的对策

首先，建立和完善土地流转机制。首先，应完善农村土地产权制度。健全现行土地产权管理制度，是推进的农村土地流转和规模经营的必然要求，如果没有政策和法律支持是难以有效的保护农民的土地权益，难以开拓土地流转的新局面。当前农民的土地权益隐患十分突出，健全现行的土地产权管理制度符合广大农民的意愿。其次，应规范土地流转用途管制。我国人多地少，粮食安全保障责任重大，不可以随意的改变土地的用途。建议在不损害土地耕作条件和基本农田保护的情况下，因生产经营需要建造的简易仓库、临时性养殖场等设施，在缴纳足够的土地复垦的条件下也可视为农业用途。最后，应探索土地流转机制的创新。推进农地流转的市场化，实现农地资源的合理配置。在保证农民的农村土地承包经营权和收益权的前提下，可因地制宜，采取多种形式进行农村土地流转，推进农地流转的多元化。

其次，完善统一的城乡居民基本养老保障制度。农民是土地流转的最直接的利益主体，要保障农民的基本权益，推进土地流转的进程，需要尽快建立健全社会保障领域的法律法规体系，发挥政府社会保障职能，加强立法，明确政府的兜底责任。中共十八届三中全会将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险合并，在全国范围内建立统一的城乡居民基本养老保险制度。然而，目前我国农村养老保障水平普遍较低，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度，对农村经济社会发展将产生更为深刻的影响。国务院发布《关于建立统一的城乡居民基本养老保险待遇的意见》把城乡居民的基本养老保险制度统一起来，最大的受益群体是在城乡间流动或者是转移的群体，当然也包括农民工及其家属，在很大程度上减轻进城农民的后顾之忧，增加农民的社会安全感，从而促进土地流转的发展，加快城镇化进程。新农保和城居保的合并，只是迈出了第一步，离社会养老保险的整合统一还有距离。社会养老保险要做到真正的城乡统一，需要在深入总结当前实践中农村养老保障存在的经验，预测城乡统一的养老保障将会遇到的困难，并针对存在或将存在的违法和违规问题，明确责任主体，建立责任追究机制，完善城乡统一的养老保障制度。

最后，应发挥政府在养老保障中的财政责任。为了使融合性养老保障制度充分的发挥保障的作用，需进一步明确农转非的政策，使在土地流转和城镇化的大背景下，更多的农民能够顺利的实现身份的转换，在公平地获得已有的保障权利的基础上融入城市的生活。我国的城市化进程中，带有很强的政府推动特色，加之现有的土地产权是国家和集体所有，土地征地很大程度上直接表现是政府的行为，在此基础上养老保障制度是需要以政府为责任主体。因此，政府应提升财政保障能力，形成与被征地农民的配套公共服务制度，将完善财政保障机制与提高政府统筹层次相结合，在明确和强化征地者责任的基础上提高土地的征用成本，积极探索适合农民养老保险资金筹集多元化的路径。

（作者单位：武汉大学政治与公共管理学院）

参考文献：

[1] 刘先良.论土地流转下农村养老保险制度[D].江西财经大学，2011.

[2] 唐皇凤，陶建武.建国以来中国共产党执政理念的现代演进——基于历届党代会工作报告的词频分析[J].浙江社会科学，2016（4）.

[3] 李中.农村土地流转与养老保障的实证分析[J].湖南社会科学，2013（04）.