南海问题应分层解决

许利平

第49届东盟外长会议及相关会议于7月21日至27日在老挝首都万象举行，中国外长王毅应邀将于24日至27日出席相关会议。由于此次东盟外长会是在所谓的南海仲裁裁决发布后举行的第一场东盟高级别会议，外界对南海问题自然颇为关注。

最近南海问题朝着复杂化和国际化的方向发展，笔者认为，这种“高烧不退”的态势是对南海的和平与稳定的最大威胁。而对南海问题分层次治理，则有助于南海利益相关方共同管控分歧，增强合作意识，有效地给南海问题“降温”。

南海问题的实质是岛礁主权之争，但围绕南海还存在渔业纠纷、海上搜救、海上犯罪等问题。这些问题如果分层治理，则有可能为南海“降温”，同时给解决岛礁主权之争带来政治互信基础；反之，任由上述问题“野蛮繁衍”、相互交织，则在南海周边国家之间持续“种下仇恨的种子”，撕裂彼此的情感。

近来，中国与南海周边国家的渔业纠纷有上升的趋势，如果处理不好，将恶化中国与南海周边国家的关系，不利于中国在南海推进的整体战略部署。

渔业纠纷涉及到南海周边国家的广大渔民利益，属于民生议题。关于这一议题，南海周边各国政府都十分看重，因为这关乎各国政府执政的合法性问题。任何刺激这一议题的做法，必然会激起南海周边国家的民族主义，迫使其不断在南海问题“对外示强”。

中国可以充分利用与东盟国家的双边或多边机制，就渔业纠纷问题成立工作组，在联合执法、合作捕捞、合作养殖、合作加工与销售等方面开展机制化的协商、谈判，达到双赢、多赢的局面。

随着南海渔业捕捞、海洋运输和海上开发活动等日益增加，各种海上事故频发，这亟需建立南海周边国家的海上搜救合作平台。2015年11月和2016年6月，中国和东盟分别就联合搜救演练和搜缴热线平台进行了协商并达成重要共识。不过，中国和东盟在南海地区的联合搜救还停留在纸面上，实质性的步骤并不多。这就需要中国作为南海周边的最大国家，为南海周边国家在海上搜救方面，提供更多的公共产品。比如在机制建设，资金提供和渔民避风设施等方面。

此外，南海地区是全球仅次于索马里海盗活动较为活跃地区，这与本地区的地区分离主义与恐怖主义密切相关。在一定程度上讲，海盗等海上犯罪行为影响海上安全与稳定。而南海的一些周边国家在打击海盗等海上犯罪行为时，普遍存在资金缺乏、装备陈旧和技术落后等困难。

目前南海地区缺乏有效的反海上犯罪合作机制和快速的反应机制。中国和东盟国家可以就打击海盗等海上犯罪活动开展联合演习，并就海上反海盗信息共享、个案研究和人员培训等方面开展机制化合作。

总之，当务之急，亟需梳理南海问题诸多要素，分清轻重缓急以及治理的先后顺序，先易后难、循序渐进地推动南海问题逐步降温，直至和平解决。▲

（作者是中国南海研究协同创新中心兼职研究员、中国社科院国家全球战略智库研究员）