精准施策 啃掉县域脱贫“硬骨头” 专访四川省委党校、四川行政学院副校（院）长杨颖博士

车文斌

“不愁吃、不愁穿，义务教育、基本医疗和住房安全有保障”，这是2020年农村贫困人口要达到的基本目标。

这个目标，对西部贫困县域而言，尤为艰巨。

在四川省脱贫攻坚大会上，中共四川省委书记王东明指出，“打赢脱贫攻坚战是中央着眼全局作出的重大战略部署，是全面建成小康社会最艰巨的任务”“面临的脱贫攻坚形势十分严峻、任务十分繁重”“以背水一战、决战决胜的勇气和坚韧不拔、勇往直前的斗志，坚决啃下这块硬骨头”。

西部贫困县域，当如何发力，啃掉这块“硬骨头”？在四川脱贫攻坚正如火如荼进行之际，本刊专访了中共四川省委党校、四川行政学院副校（院）长杨颖博士。

忧民之所忧，急民之所急，为贯彻落实中央和省委关于坚决打赢脱贫攻坚战，早日建成全面小康社会的战略决策，杨颖博士多次带队深入沐川、大竹、西充等县域调研，对县域精准扶贫、精准脱贫形成诸多独到见解。

“四川制定了‘五个一批行动计划，提出了‘五大扶贫机制， 确立了‘五大政策体系， 强化了‘六大保障举措， 发出决战全面小康的动员令，吹响全力精准扶贫的冲锋号。”杨颖说，这些都为新阶段四川扶贫开发攻坚提供了行动指南，四川一定能与全国同步全面建成小康社会。

精准脱贫须多元发力

记者：实现全面小康社会的重点在中西部，尤以西部广大贫困县域的脱贫为难点，剩下的贫困人口贫困程度较深，减贫成本更高，脱贫难度更大。中央提出精准扶贫、精准脱贫方略颇具针对性。贫困县域应该如何围绕方略精准发力？

杨颖：相关统计数据显示，截至2015年底，中国明确的贫困人口还有5000多万，这5000多万的贫困人口也一度被形容为“难啃的硬骨头”，而这些主要集中在中西部的贫困县域。贫困县域的脱贫，是中央提出来在“十三五”期间要使所有的扶贫县彻底摘帽的关键。贫困县域脱贫，尤其要注重精准，包括扶贫对象的精准、脱贫战略的精准等。

——摸清底数，精准滴灌。“脱贫攻坚，贵在精准，重在精准，成败之举在于精准。”精准识别脱贫对象是看真贫、扶真贫、真扶贫的最基础、最根本工作。只有精准识别脱贫对象，才能更好地科学治贫、精准扶贫、有效脱贫。精准是指向，是基础，是根本。贫困县要摒弃“摊大饼”“撒大网”的做法。一是建立有效的识别机制，诸如组建工作队深入农村进行深摸排，对贫困人口进行登记造册、建档立卡等，进行精细化管理。二是确保精准滴灌，建立“帮扶到户”的工作机制，实行贫困户“一对一”“点对点”“一帮一”“一帮 X”的结对帮扶，做到“不脱贫不脱钩”。三是建立动态调整机制，根据脱贫状况，随时更新脱贫信息。

——盯住短板，斩断穷根。贫困总是基于一定的历史和现实条件，造成贫困的原因也多种多样。精准脱贫，需要盯住短板，找出致贫的根本原因，采取针对性的举措，力图斩断穷根。救济不是根本，开发才是根本，这恰如俗语所说，“授人以鱼不如授人以渔”。对于那些有发展能力的人来说，给房给粮，不如教他们种地盖房。让老百姓真正摆脱贫困，还是得靠产业带动，因地制宜，发展特色产业才能真正造福百姓，富裕的生活才能天长地久。要将农民纯粹接受政府减贫补贴变成开发民智，提升民力，汇聚民意，共同减贫。

——引导力量，多元发力。财政扶贫总是有限的，尤其是对于贫困县域来说，更是如此。因此，引导社会力量的投入就显得尤为重要。贫困县要引导社会力量投入减贫，形成减贫多元格局。第一，将开发式减贫和救助式减贫有效衔接，在财政专项减贫资金的基础上，结合区域政策、行业政策、社会政策等惠农政策，利用国债资金、社会资金等社会各界减贫资源，形成多方力量、多种举措有机结合的减贫大格局。第二，放松政策，鼓励民间融资支持农村减贫，引导企业向西部农村投资，引导慈善组织兴办农村教育，探索国际扶贫组织、外国农村发展合作项目带动西部农村减贫。第三，发展县乡企业促进农村减贫。西部农村减贫必须以农村经济建设为中心，县乡企业是解决农民增收的助推器，是推动现代农业发展的动力，是推进减贫的生力军。

——畅通“毛细血管”，实施交通扶贫。所谓“要想富，先修路”，贫困县域的发展很大程度上受制于交通的落后和不通畅。人流、资金流和产品流很难流出或者流入到贫困地区。因此，完善贫困地区路网骨架，畅通“毛细血管”就显得尤为重要。四川以秦巴山区、乌蒙山区、大小凉山彝区、高原藏区等四大片区88个贫困县为主战场，实施交通精准扶贫攻坚尤为重要。要争取到2017年底，高速公路连通甘孜、阿坝、凉山三州州府，内地贫困县均有建成或在建高速公路连接。到2020年，高速公路覆盖范围进一步扩大，内地贫困县基本实现高速公路全覆盖。

产业扶贫是脱贫的必由之路

记者：国家把产业扶贫摆在扶贫方略的首要位置。国务院副总理、国务院扶贫开发领导小组组长汪洋在2016年5月23日召开的全国产业扶贫电视电话会议上要求，通过产业扶贫，实现3000万以上农村贫困人口脱贫。如何认识产业在扶贫攻坚中的重要作用？

杨颖：产业是经济发展的重要基础和有力支撑，产业兴则经济兴，产业强则经济强。产业扶贫对于促进贫困地区经济发展和贫困群众增收，有着十分重要的作用。所谓产业扶贫就是以市场为导向，以龙头企业为依托，利用贫困地区所特有的资源优势，逐步形成“贸工农一体化、产加销一条龙”的产业化经营体系，持续稳定地带动贫困农民脱贫致富的一种扶贫方式。就各项扶贫措施来说，产业扶贫更具有根本性、长效性和脱贫致富性。

——充分认识产业扶贫的根本性。产业扶贫是完成脱贫目标任务最重要的举措，是其他扶贫措施取得实效的重要基础。产业扶贫为其他扶贫措施的实施提供了持续的资金来源，通过产业的发展带动就业、利用产业的聚集、辐射效应，通过一个产业的发展带动其他上下游产业的发展，从而为农民增收拓展了渠道。另外，产业化扶贫还能够通过龙头企业将农户纳入产业链中，让农户实现销售收入的同时还尽可能分享到加工销售环节的部分利益，逐步促使外溢到加工、流通及其他领域的农业效益归农业、农村和农民，在解决农户与市场矛盾、促进贫困农户增收致富方面发挥着重要的作用。

——充分认识产业扶贫的长效性。产业扶贫是精准扶贫的核心动力，是实现变“输血”为“造血”的主要途径，使贫困县域的贫困人群由“输血型”向“造血型”转变。产业相当于人体内的红骨髓，良好的产业选择和发展为贫困县域增强了造血能力，建立了造血机制。贫困县域的产业一旦发展起来，产业链条一旦完善，产品品牌一旦建立，不仅能解决贫困人口的生存问题，还能解决发展的问题。实践证明，一些地区脱贫效果良好，就是通过有效的产业发展实现的。产业扶贫是解决生存和发展的根本手段，是脱贫的必由之路。

——充分认识产业扶贫的脱贫致富性。多年来，我国在农村反贫困方面已经形成了由生存型反贫政策、支持型反贫政策和开发型反贫政策三方面构成的政策体系。前两者旨在解决最低的反贫需求，而开发型反贫政策旨在实现脱贫致富。开发型扶贫也就是产业扶贫，其目标是通过发展地方产业，提升贫困群体自身发展能力，促进贫困地区人口脱贫致富，其“开放式、造血式”的扶贫模式对于改变欠发达地区的“久扶不脱贫”困境有着相当的优势。产业扶贫通过以支持特色优势产业升级、构建产业化经营体系为总抓手，以培育企业、基地、合作社、农户“四位一体”新兴产业主体为对象，以企、农、社合作联合和构建产业发展模式、企农利益联结机制为纽带，以支持社会化服务和项目技术支持服务为支撑的路径和方式，改善农业设施装备技术、提高产业增效增收、建设稳定脱贫产业，构建产加销、种养加一体化的现代农业产业发展体系，加快贫困地区脱贫致富奔小康步伐。

东西部扶贫协作需“互补共赢”

记者：《中共中央国务院关于打赢脱贫攻坚战的决定》中要求，“健全东西部扶贫协作机制”“加大东西部扶贫协作力度，建立精准对接机制”“东部地区要根据财力增长情况，逐步增加对口帮扶财政投入，并列入年度预算”“启动实施经济强县（市）与国家扶贫开发工作重点县‘携手奔小康行动”。中西部广大县域财力薄弱，迫切需要东部经济强县倾力扶持。您如何看待“东西部扶贫协作机制”？西部，尤其是四川县域可从哪些方面着力？

杨颖：去年底，习近平在中央扶贫开发工作会议上强调，消除贫困、改善民生、逐步实现共同富裕，是社会主义的本质要求，是我们党的重要使命。打赢脱贫攻坚之战，缺不了贫困群众的内生力、扶贫政策的牵引力、外部帮扶的推动力（1+1+1>3），其中外部帮扶、东西扶贫协作成为“1+1+1>3”的重要组成部分。1996年9月中央政府提出了开展东西扶贫协作，20年来，东西扶贫协作在各领域不断深入，参加扶贫协作的各地逐步摸索出了一条以政府援助、企业合作、社会帮扶、人才交流为主要内容的东西扶贫协作道路。

对于西部尤其是四川县域来说，在东西部扶贫机制中，主要应该从以下方面发力。

——树立战胜贫困的信心和决心。对于西部贫困县域来说，要摒弃“等、靠、要”的思想，树立“我要脱贫，我能脱贫”的信念，营造蓬勃向上，积极有为的氛围，使东部对口帮扶地区增强能“扶得起来”的信心，也能在帮扶中建立深厚的友谊。四川贫困县域要把东西扶贫协作纳入本地区经济社会发展的整体规划，加强与东部地区政府的沟通和协调，提高在东西扶贫协作中的主动性和话语权。

——对自身进行SWOT分析，找到自己的优势和短板。在跟东部对口帮扶单位深度沟通基础上，找到双方的最佳契合点，在优势互补中实现共赢。

——建立健全各级各层面的合作交流机制。积极营造开放、公平、有序的市场环境，促进要素合理流动，在创新机制中深化合作。四川贫困县域要加快本地基础设施建设和相关领域的体制机制改革，优化本地的市场环境，通过税收、金融等优惠政策为承接东部地区产业转移和项目落地创造良好条件。

——探索东部对口扶贫的着力点。四川贫困县域要转变单纯寻求东部政府援助的思路，将东部对口扶贫协作的关键点放在提高贫困人口的综合素质上。人是一切事物发展的决定性因素，扶贫开发的关键在于人。四川贫困县域对口扶贫协作要把人的开发作为一个重点，包括现有领导干部管理技能开发、贫困人口就业技能的开发、贫困地区基础教育条件的开发等方面。对于贫困地区的领导干部，特别是乡村干部，可以采取干部交流挂职、定期培训、考察学习等办法，使四川贫困地区的干部学习东部的先进思想、开拓精神和管理办法，转变观念、增强能力、提高素质，成为经济社会发展的重要推动力量。在贫困地区人口就业方面，可以采取技能培训、劳务输出等办法开发人力资源，将富余的劳动力变成人力资本，增强其就业竞争力，为脱贫助力。在基础教育方面，四川贫困县域可以寻求对口扶贫地区资源来支医支教、救助失学儿童等，为对口扶贫协作打下坚实基础。

——借鉴已有的“东西部扶贫协作机制” 成功经验，构建四川县域脱贫路径。实践经验显示，构建贫困地区的经济支柱是对口扶贫协作的重点，即东西部进行全方位的经济贸易合作，并与当地的经济结构调整、培育新经济增长点和发展外向型经济紧密结合，构建政府、企业和社会多层次、全方位、宽领域的广泛参与的扶贫协作新机制。

四川精准施策建全面小康

记者：四川的扶贫任务尤为艰巨，尚有88个贫困县，380万农村贫困人口需要脱贫。2016年，四川要确保5县、2568个村、105万老乡脱贫“摘帽”。四川正从哪些方面打响脱贫攻坚战？

杨颖：中共四川省委十届六次全会专题全面部署扶贫开发攻坚，发出决战全面小康的动员令，吹响全力精准扶贫的冲锋号。全会审议通过《中共四川省委关于集中力量打赢扶贫开发攻坚战，确保同步全面建成小康社会的决定》，为新阶段四川扶贫开发攻坚提供了行动指南。2016年，四川应全面落实十届六次全会的决定，打响脱贫攻坚战。

一是将精准扶贫与区域开发有机结合起来，走双轮驱动路子。二是注重夯实基础与提升能力的有机结合，根本改变贫困面貌。三是在推进方式上，注重政府主导与社会动员的有机结合，切实增强整体合力。四是构建确保扶贫工作落实见效保障体系。为提升扶贫攻坚实效，全会和省委《决定》提出了“五大扶贫机制”，即建立目标责任机制、健全投入增长机制、构建资产扶贫机制、创新社会扶贫机制、完善绩效评估机制。五是确立了“五大政策体系”，即加大政府投入力度，发挥财政扶贫资金的最大效益；提高金融服务水平，拓宽支持贫困地区发展的融资渠道；强化政策兜底功能，构建农村居民社会保障安全网；统筹整合各类要素，推进扶贫资源向贫困地区集中；发挥人才支撑作用，加强对扶贫开发攻坚的智力服务。六是强化了“六大保障举措”，即建强领导班子、夯实基层基础、落实驻村帮扶、突出群体主体、加强乡村治理和强化法治保障。