丝绸之路经济带战略下新疆口岸的建设与发展

穆沙江·努热吉，何伦志（新疆大学，新疆乌鲁木齐830046）



丝绸之路经济带战略下新疆口岸的建设与发展

穆沙江·努热吉，何伦志
（新疆大学，新疆乌鲁木齐830046）

摘 要：新疆口岸作为我国全方位对外开放和丝绸之路经济带建设的前沿，其发展对保障我国能源安全、带动区域产业发展形成新的区域经济增长极、推动我国与周边国家的经济技术合作及丝绸之路经济带战略的顺利实施具有重要意义。但是，新疆口岸建设发展严重滞后，无法发挥应有的作用，主要问题在于口岸建设缺乏稳定的资金来源、投资者和受益者严重分离抑制了投资主体的积极性、铁路口岸数量少、中方外贸企业处于被动状态等。为此，应改革地方与中央利益分配制度，引入民营企业参与口岸建设，使口岸建设投资者和受益者一体化，尽快启动中吉乌铁路、中巴铁路、中蒙经塔克什肯铁路口岸、中哈经巴克图铁路口岸建设，实现铁路货物联运的多元化等。同时，还应加大政策支持力度，尽快制定新疆口岸建设规划，确定其战略地位；促进金融服务基地建设发展，尽快实现人民币跨境结算；统筹规划口岸与特殊经济开发区协调发展，促进口岸区域经济增长；出台优惠政策，增强口岸建设的带动作用；充分发挥口岸管理机构的职能，全面统筹和管理口岸建设。

关键词：丝绸之路经济带；口岸建设；电子口岸；通关效率

新疆口岸是丝绸之路经济带的前沿，是我国实施向西开放战略的关键枢纽，其兴隆与否将直接关系到对外开放的深度和广度，也关系到丝绸之路经济带战略的推进。口岸建设的水平决定着国内外的人员往来、物资流动、道路延伸、产业兴旺、资本运营、技术吸纳、信息传播等多方面的能力和效率。可见，实施丝绸之路经济带战略，口岸建设和发展至关重要。

一、新疆口岸发展在丝绸之路经济带战略中的地位

丝绸之路经济带横跨亚欧大陆，绵延7 000多公里，途经60多个国家和地区，涉及40亿人口，其口岸的空间布局与历史上的丝绸之路高度吻合，是我国向西开放的前沿、门户和枢纽，具有全国任何地区都不具备的地缘优势，也正是因为这一地缘地位，才奠定了它在丝绸之路经济带上的核心地位。因此，必须以“东西协同，立足新疆，直面中亚，走向世界”[1]的战略高度推进新疆口岸发展，在更大范围、更高层次上参与国际国内经济技术合作与竞争，更好地利用区内外两种资源、两个市场，努力把新疆对外开放推向新阶段。

（一）新疆口岸发展推进丝绸之路经济带建设

新疆边境线长达5 600公里，与8个国家毗邻，边境县（市）就达33个，其面积占全疆总面积的28%，人口占全疆总人口的40%。其中有17个国家一类口岸，12个二类口岸，是邻国最多、陆路边境线最长的省区，目前已被定为丝绸之路经济带的核心区。进入21世纪以后，随着我国与中亚国家之间经贸关系的日益密切，围绕新疆口岸形成了中亚—新疆能源大通道和一系列的中心、基地，为丝绸之路经济带建设奠定了基础。因此，加快和推进口岸发展，不仅是促进我国与周边国家全方位合作、促进区域经济一体化、提高我国在世界经济中的地位的需要，也是充分发挥新疆地缘优势、推进丝绸之路经济带战略实施的选择。

（二）新疆口岸发展保障我国能源安全

丝绸之路经济带从某种意义上讲是一条能源经济带。我国是一个能源消费大国，占全世界能源消费量的12%，也是一个能源匮乏的国家，需要大量地进口能源。长期以来，我国原油进口主要以中东和非洲国家为主，其中80%靠海路运输完成，要通过马六甲海峡，一旦海上石油通道出现问题，必将对我国的能源安全造成极大影响。因此，我国要坚持推行能源进口多元化，破解“马六甲困局”，确保能源安全。与新疆接壤的大部分是资源丰富的能源出口国家，尤其是中亚地区是世界载能量最为丰富的区域之一，尤以石油、天然气为最。据美国能源署估计，仅哈萨克斯坦化石能源储藏量就达到269亿吨油当量，土库曼斯坦和乌兹别克斯坦化石能源储量分别达到3.3亿吨油当量和44.1亿吨油当量，故中亚已被公认为除中东和俄罗斯以外的世界第三大能源供应基地。[2]新疆17个一类口岸中，大部分与周边的能源资源生产国相对应。只要全世界能源结构没有大的变化，我国依靠从中亚和俄罗斯进口石油的局面也就不会有大的改变，承担着能源大通道的新疆口岸保障能源供给、降低能源进口风险的战略地位也就越来越重要。

（三）新疆口岸发展带动区域产业发展，形成新的经济增长极

由于历史和地域等因素的原因，新疆与沿海地区的经济发展水平差距比较大。沿海地区经济技术先进，国际贸易水平高，新疆很难在短时间内达到同样的发展水平。边境口岸作为对外开放的窗口和贸易通道，可以带动一系列中心与基地（诸如战略能源基地、石油天然气化工基地、煤炭加工制造业基地、国际贸易基地、金融服务基地、旅游文化基地、经济技术合作基地）和相关产业的发展。新疆口岸和经济带的复合叠加，则是培育新的经济增长点、拓展经济战略空间的最佳开发路径，从而形成全新的产业集群和经济增长带。随着口岸的建设和发展以及贸易通道的更加畅通，包括能源产业在内的上游和下游产业群必将得到迅速发展。无疑，口岸的发展不仅对丝绸之路经济带的发展有着巨大的支撑和带动作用，而且将有力地激发出新疆经济发展的巨大潜能，这是实施跨越式发展和社会长治久安的最佳选择。

（四）新疆口岸发展推动与周边国家的经济技术合作

良好的口岸发展能够为我国与周边国家的经济技术合作提供平台，促进经济技术交流，利用口岸既可以同世界各国特别是周边国家分享自己的经验和技术，又可以为周边国家提供资金、技术和劳动力。对我国而言，即使我国的科学技术在某些领域（如高铁、能源开发等）处于领先地位，毕竟作为一个发展中国家需要与周边国家保持良好的经济技术合作，在条件允许的领域分享先进技术经验和成果，保持共同发展。

二、新疆口岸建设现状及存在的问题

（一）新疆口岸建设现状

目前新疆有17个一类口岸，12个二类口岸，已形成以航空、铁路、公路、管道运输为一体的口岸体系，对接8个毗邻国家，辐射中亚、西亚及欧洲国家，成为我国能源战略基地、经济技术合作基地、国际贸易基地。改革开放以来，新疆已对外开放的29个一二类口岸占全国已开通国际道路运输线路的一半，形成了连接亚洲、欧洲国家的“新丝绸之路”。[3]17个一类口岸中有2个航空口岸（乌鲁木齐地窝堡国际机场和喀什国际机场），有2个具备铁路运输、公路运输、管道运输功能的口岸（阿拉山口口岸和霍尔果斯口岸），有2个尚未对外开放的口岸（伊犁哈萨克自治州的木扎尔特口岸和阿勒泰地区的阿黑土别克口岸）。已对外开放的13个陆路口岸中有8个口岸是常年开放并对第三国开放的（阿拉山口口岸、霍尔果斯口岸、伊尔克什坦口岸、吐尔孕特口岸、巴克图口岸、吉木乃口岸、塔克什肯口岸和都拉塔口岸），有5个季节性口岸（红山嘴口岸、乌拉斯台口岸、老爷庙口岸、卡拉苏口岸、红其拉甫口岸等）。

新疆口岸的发展极不均衡，霍尔果斯口岸和阿拉山口口岸承担着全疆口岸总货运量的90%以上，2012年全区口岸进出口货运量为4 125.46万吨，阿拉山口口岸货运量为2 127.5万吨，霍尔果斯口岸货运量为1 661.8万吨，两者占全区口岸总货运量的91.8%，贸易额分别为162.9亿美元和126.5亿美元，占全区贸易总额的78.5%。[4]管道运输量份额更大，2013年通过阿拉山口口岸中哈原油管道进口原油1 184.08万吨，通过霍尔果斯口岸中哈天然气管道进口天然气1 980.72万吨，占新疆口岸进出口总货运量4 883.57万吨的65%。[5]

从表1中可以看出，与2001年相比，2014年全疆口岸货运量增长8倍，客运量增长4倍，进出口贸易额增长30倍。在这个时间段，口岸货运量保持平均每年21%的增速，客运量保持每年10%的增速，进出口贸易额实现36%的增速。口岸贸易成为新疆经济发展的主要动力之一。

虽然新疆已形成以航空、铁路、公路、管道运输为一体的综合口岸体系，但是因为丝绸之路经济带覆盖面积广，客货运输需求将会激增，口岸运输能力需要进一步提高。只有两个航空口岸（乌鲁木齐航空口岸、喀什航空口岸）以客运为主、货物运输能力有限，无法满足随着丝绸之路经济带建设而日益猛增的客货运输需求。阿拉山口和霍尔果斯铁路口岸连接我国与中亚、西亚、南亚、欧洲、非洲国家，承担大部分货运任务，形成我国铁路网络的基本骨架，却因为口岸中转站换装能力有限，境内外铁路轨道不同，丝绸之路经济带沿线国家对国际铁路建设的重视不足、与中方铁路建设合作积极性不够等主客观因素导致铁路运输很难达到最佳状态。公路运输成本高，容易受天气变化的影响，运输时间长，安全隐患多，很难有效满足丝绸之路经济带建设带来的巨大运输需求。

（二）新疆口岸建设中存在的主要问题

新疆口岸建设长期以来存在以下几个方面的突出问题：

1.查验设备落后，通关效率低

部分口岸查验部门的查验设备落后，无法实现部门之间的信息共享。另外，新疆口岸除了为经济建设服务以外，还要承担反恐、反分裂等任务，这使得口岸查验部门在执法时更加严格，在一定程度上影响了通关效率。[6]

表1　2001—2014年新疆口岸总体运行情况

2.电子口岸建设进程缓慢

新疆电子口岸建设起步晚，覆盖面窄，操作复杂，加之缺乏有效的推广、企业不熟悉操作程序等原因，尚未真正发挥实质性的作用。此外，海关、检验检疫、边防检查、铁路、民航、交通、国税、外经贸等部门信息资源共享平台建设还未启动，不仅导致货物通关效率低下，而且使口岸信息汇总难以到位，不能为外贸企业提供优质高效的服务。

3.铁路网络覆盖程度低

新亚欧大陆桥开通24年来通而不畅，我国只有与哈萨克斯坦相连接的铁路口岸，因此铁路货物运输局限于哈萨克斯坦，对中亚其他国家和欧洲国家的铁路货物运输对哈萨克斯坦的依赖度较高，这导致对第三国的国际货物联运不畅，过境费用高昂，进而使中方企业处于被动状态，在中亚和欧洲市场失去竞争力，甚至影响丝绸之路经济带建设的顺利推进。

4.口岸建设资金筹资渠道问题严重

20世纪90年代之前，口岸建设资金主要来自于海关部门代征税所留部分，并且超额完成的关税中有一半用于口岸建设，1990年之后海关部门代收的关税都上缴中央，中央和地方“五五分成制度”彻底废除，口岸建设资金失去重要来源。此后口岸建设资金由自治区和口岸所在地区（州）承担，口岸所在市县管理口岸所在区域工商、税收等业务，形成投资者和受益者严重分离，导致投资主体积极性降低，口岸建设资金缺口巨大。

5.口岸国际合作建设有待于进一步加强

通过口岸这一窗口，新疆与周边国家经济贸易合作日益加强，进而带动了口岸经济的发展。但是，也存在一些长期难以解决的问题，如哈萨克斯坦、俄罗斯等周边国家至今均未制定有关边境贸易政策，导致双边贸易政策不衔接、不配套。与此同时，双方在金融、保险、仲裁等方面也存在贸易服务机制与保障机制不健全的问题，均影响双边经贸合作的进一步发展。

三、促进新疆口岸建设发展的总体思路及对策建议

（一）总体思路

抓住丝绸之路经济带建设的重要战略和19个省市对新疆对口支援的历史机遇，用好用活中央给予新疆的各项政策。坚持“东西协同、立足新疆（核心区）、直面中亚、走向世界”的指导思想，加大沿边开放力度，以确保“安全、效益、畅通、和谐”的口岸为根本出发点，在上海经济合作组织、中亚区域经济合作组织框架下，积极谋求与中亚国家、俄罗斯和蒙古的战略合作，在互利共赢的条件下建立稳定的经济技术合作关系，充分重视新疆口岸的特点，科学规划、合理布局，建立涵盖管道、铁路、公路网络化的综合通道，并以此为契机，促进口岸区域经济发展，真正使新疆成为向西开放的核心地区。

（二）对策建议

1.改进口岸查验设施，提高通关效率

改善口岸查验设施条件，提高查验设施技术水平，增强安全风险防范能力。积极争取国家和自治区的专项资金，力争在过货量较大的口岸配备H986查验设备；对孔道长的口岸配备视屏监控设备；全区口岸配备安全门，X光机；便捷式查毒、查武器、查爆炸物设备，核元素检测仪，生命探测仪等安全查验设备。

2.加快电子口岸建设

制定电子口岸发展规划，整合资源，加快自治区口岸公共信息平台建设，尽快启动数据交换和安全认证体系建设，扩大电子口岸信息平台与海关、检验检疫、边防检查、铁路、民航、交通、国税、外经贸等部门信息系统的互联互通、信息共享，实现口岸的通关、物流及管理信息化，降低交易成本，促进新疆外向型经济健康快速发展。

3.逐步完善立体交通网络体系

要把丝绸之路从现行的“商贸路”变成产业和人口集聚的“经济带”。以功能完备的现代综合交通网络作为基础保障，加快“丝绸之路经济带”的形成与发展。[7]会同交通部门对全疆口岸区域的主要路线进行规划，全面实现国道、省道通往口岸公路升级（达到二级以上标准）。会同铁路部门争取尽快启动建设中吉乌铁路口岸、中巴铁路口岸、中蒙经塔克什肯铁路口岸、中哈经巴克图铁路口岸等。

4.多渠道筹措口岸建设所需资金，确保口岸建设的顺利进行

设立新疆口岸建设专项资金，由自治区、地区（州）按一定比例承担，将投资主体变成口岸建设的受益者，按出资比例分配口岸工商、税收业务带来的经济利益，充分调动口岸所在市县的积极性，让它们变成口岸建设的投资主体之一。改革地方与中央间的利益分配制度，将海关代征税的一部分留给地方用于口岸建设，保障口岸建设资金来源稳定。鼓励国内外有条件的企业参与新疆口岸建设，形成广泛的资金来源，为口岸发展提供资金保障。

5.推进与毗邻国家的合作机制建设，积极协调口岸合作事宜

巩固已有成果，鼓励并支持有条件的企业参与周边国家的能源资源开发，为有关国家能源资源、相关基础设施建设提供资金和技术支持，加强与周边国家铁路、公路、旅游等合作谈判进程，签署长期性、稳定性的合作协议，为加快和推进口岸建设奠定坚实的基础。

四、实现新疆口岸快速发展的政策支持体系

（一）尽快制定口岸建设规划，确定口岸建设的战略地位

充分认识加快和推进口岸建设的战略意义和紧迫性，进一步明确新疆口岸建设在新疆经济社会发展战略中的地位和作用，组织有关专家对各个口岸的功能设计、网络构建、铁路、公路、管道设计、环境影响、人文生态进行详细论证和评估，制定详细的口岸建设具体规划和实施方案，全面启动口岸建设规划。

（二）促进金融服务基地建设发展，尽快实现人民币跨境结算

无论口岸建设还是各类基地建设，都是典型的资本密集型产业，需要大量的资本，这正有利于促进投融资行业的发展。投融资发展到一定程度，就能促进金融服务中心和基地的形成，培育投资多元化、灵活多样、服务高效的金融体系。要充分利用商业银行资源，发挥其金融支持主渠道作用。加大对边境口岸地区外汇金融服务的支持力度，增加银行网点，适当下放外汇业务权限和贸易融资的审批权限，鼓励通过金融机构开展跨境结算业务，适当放宽在新疆口岸地区开设区域性银行的准入标准，提供口岸经济发展急需的金融服务。引入外资银行，通过竞争发展金融市场。积极扶持非银行金融机构的发展，改革政府财政支持的投入方式与方向，发展政策性金融机构在财政支持中的作用，构建口岸地区优惠扶持的政策环境、法律环境，提高投资收益率，最终通过口岸金融服务的发展实现人民币跨境结算。

（三）统筹规划口岸与特殊经济开发区协调发展，促进口岸区域经济发展

霍尔果斯口岸已经由贸易通道发展成为区域经济快速增长、社会各项事业稳步推进的边境新区，2010年5月，中央召开新疆工作座谈会，决定设立霍尔果斯特殊经济开发区，施行特殊政策，将其建成我国向西开放的桥头堡。要抓紧时机，加快提升霍尔果斯公路等级、筹建阿拉山口高速铁路海关，扩大中亚—新疆油气管道建设，确保交通运输多样化、现代化、网络化，形成“丝绸之路经济带”交通运输的骨干线，并成为“丝绸之路经济带”的重要支点。喀什与周边经济互补性强，是内地投资者进入中亚和南亚市场的有利之地。周边国家轻工纺织业、食品工业滞后，中亚国家每年进口大量蔬菜、肉制品，对机电产品的需求也十分旺盛。加速中巴铁路的勘探和建设，使中巴经济走廊落到实处，实现从中东到新疆的石油输送，发展喀什—巴基斯坦北部旅游带；向西则加紧推进中—吉—乌铁路建设，实现南疆与中亚南部及伊朗、阿富汗的联通。[8]充分发挥地缘优势，促进内地开放型产业向西转移，依托口岸全方位实现对外开放。对于上述两个依托口岸的特殊经济开发区，要着力做好规划编制、招商引资、政策争取、对外宣传及维护稳定等方面的工作。

（四）出台新疆口岸建设的优惠政策，增强口岸建设的带动作用

针对各口岸的具体特点和实际情况，给予口岸所在地区能源储备基地、能源加工基地以及与之配套的物流、贸易基地适度的资金、税收等政策优惠，促进资金合理配置，全面提升口岸所在地区的经济社会发展水平。

（五）充分发挥口岸管理机构的职能作用，全面统筹和管理口岸建设

口岸建设是一项系统工程，涉及多方面的因素，综合处理各方面的关系是口岸建设中必须考虑的核心问题。要进一步完善口岸管理体制，在条块结合、归口管理、分级负责、协调配合的原则下，积极探索新的管理模式，处理好“一关两检”之间的关系。建议在各口岸管理委员会中，将“一关两检”关长、站长、局长增任为管理委员会委员，形成条块合一、权责明确、各司其职，又协调统一的管理模式。

参考文献：

[1]何伦志.东西协同立足新疆直面中亚走向世界——对构建“丝绸之路经济带”战略的认知[J].新疆大学学报，2013 （6）：4-8.

[2]何伦志，安尼瓦尔·阿木提，张新花.中国的中亚能源发展策略[J].上海经济研究，2008（1）：37-46.

[3]外力·依米提，尹力夏提，安尼瓦尔·阿木提.新疆口岸建设现状、存在的问题及其对策[J].区域经济，2013（7）：164-166.

[4]新疆维吾尔自治区地方志编纂委员会.新疆年鉴2012[M].乌鲁木齐：新疆年鉴社，2013：246-247.

[5]中国口岸协会.中国口岸年鉴2013[M].北京：中国海关出版社，2014：633-644.

[6]张永明，王宏丽.新疆陆路口岸经济发展及对策研究[J].区域发展，2010（5）：38-43.

[7]王争鸣.丝绸之路经济带”铁路通道发展战略研究[J].铁道工程学报，2014（1）：24-31.

[8]许建英.“丝绸之路经济带”视野下新疆定位与核心区建设[J].新疆师范大学学报，2015（1）：61-67.

责任编辑：林英泽

中图分类号：F512.4

文献标识码：A

文章编号：1007-8266（2016）06-0034-06

收稿日期：2016-04-29

基金项目：新疆维吾尔自治区研究生科研创新项目“丝绸之路经济带与新疆口岸发展研究”（XJGRI2014006）

作者简介：穆沙江·努热吉（1984一），男，新疆维吾尔自治区喀什地区人，新疆大学经济与管理学院博士研究生，主要研究方向为口岸经济发展；何伦志（1949一），男，四川省洪雅县人，新疆大学经济研究所教授，博士生导师，主要研究方向为中亚经济。

The Construction and Development of Ports in Xinjiang under the Background of Silk Road Economic Belt Strategy

Mushajiang·Nureji and HE Lun-zhi
（Xinjiang University，Urumchi，Xinjiang830046，China）

Abstract：The development of ports in Xinjiang，which is the frontier of China’s allover opening up to the outside world and the Silk Road Economic Belt construction，is of great significance in guaranteeing China's energy security，leading regional industrial development，and accelerating the formation of a new regional economic growth pole.But，the lagged behind development of port construction in Xinjiang restrict the role it should play.Problems with port construction in Xinjiang include the lack of stable capital sources，the separation of investors and beneficiaries which restraining the enthusiasm of main investors，the small number of railway ports，and the passive situation of domestic foreign trade enterprises.So，we should carry out reform in the interest distribution system between the central and local government，introduce private enterprises in port construction，integrate port construction investors and beneficiaries，launch the construction of the Kyrgyzstan Uzbekistan Railway，Pakistan railway，the China Takexiken Mongolia railway，and China Baketu Kazakhstan railway to realize the diversification of combined transportation.At the same time，we should，first，give more policy support，formulate construction plan as soon as possible，and confirm the strategic position of port construction；second，we should promote the development of financial service base，and realize the cross-border settlement of RMB；third，arrange the coordinated development of ports and special economic zone and promote the regional economic growth of ports area；fourth，we should formulate preferential policy，and enhance the leading role of port construction；and fifth，we should give full play to the role of port management organizations，and manage port construction in a coordinated way.

Key words：the Silk Road Economic Belt；port construction；e-port；custom clearance efficiency