农村土地征收补偿的困境与出路

左静

[摘要]我国现行征地补偿制度带有明显的计划经济体制特征，与市场经济体制不相适应。主要表现在按原用途补偿导致土地补偿费偏低，政府定价导致土地市场不能发挥调节作用。要改变国家的征地补偿指导思想，建立适应市场经济的征地补偿机制，发挥市场在资源配置中的基础性作用。以公开市场价格为补偿标准、建立城乡一体化的地价评估体系是解决我国农村征地补偿问题的有效途径。

[关键词]征地补偿；补偿标准；市场价格

[DOI]1013939/jcnkizgsc201630235

据中国社科院发布的《2015城市蓝皮书》报告， 2014年我国城市化率已达到54.8%，到2020年将超过60%，“十三五”期间中国将全面进入城市型社会。城镇化的高速进展必然涉及到土地征收，土地征收制度的合理与否不仅直接关系到数亿即将"进城"的农民的利益，而且涉及到城乡一体化发展战略以及农地保护等诸多问题。如何积极稳妥地推进农村土地征收制度改革是我国政府亟待破解的难题。

1现行征地补偿标准与市场经济不相适应

我国现行征地补偿制度始建于计划经济时期。当时正值第一个五年计划开始，国家的一切经济行为都围绕工业化建设而展开，征地也不例外。就当时的经济体制而言土地不是商品，所以土地价值无从体现，国家以实现工业化为建设宗旨，对农民的土地补偿是低水平的，有时甚至是无偿的。在相当长的时期内我国征地补偿标准采用被征收土地年产值乘以补偿倍数的办法，即年产值倍数法。这种补偿观念和补偿方法一直延续了50多年，直到2005年国土资源部下发了《关于开展制定征地统一年产值标准和征地区片综合地价工作的通知》（以下简称《通知》），确定并开始实施了新的征地补偿标准即征地统一年产值标准和征地区片综合地价标准。征地补偿新标准首次以地价的名义命名土地补偿费，补偿方法也试图与现代估价方法靠拢，表明我国征地补偿开始走向市场。但由于征地补偿的基本理念没有改变，现行征地补偿制度在市场经济环境中显示出很强的不适应性。

11按原用途补偿不符合地价形成规律

我国现行的征地补偿依据是按照征地前的原用途进行补偿。《土地管理法》第四十七条规定：“征收土地的，按照被征收土地的原用途给予补偿。”新的征地补偿标准虽然考虑了多种因素对地价的影响，但是按照土地原用途进行补偿的基本思路并没有改变，依然将征地补偿限定在农地价格范畴之内。从理论角度而言，土地之所以具有价格，正是因为土地具有预期收益性，购买土地是为了取得未来的收益，土地价格要反映土地的未来收益情况。西方经济学家认为土地价格是地租的资本化，地价是土地未来净收益的贴现值之和。现代估价理论将预期收益原则与最高最佳利用原则作为不动产估价的基本原则，当土地用途发生改变时要按照城市规划允许的新用途确定土地价格。将此原理用于征地补偿，则应以土地被征收后建设用地的收益来计算征地补偿费。对被征收土地而言，建设用地是城市规划允许的最大收益用途，也是使土地价值到达最大化的利用方式。

按原用途的土地收益测算的征地补偿费远低于土地市场价格。据统计，2012年国土资源部公布的全国土地出让面积和合同成交价款分别为3228万公顷和269万亿元，每亩的价格约为56万元。按此粗略估算，农民土地被征收后所获得的补偿款只有最终卖价的10%。这种抵偿性凸显我国征地补偿的非理性：①城市土地及其他生产要素均已采取市场机制进行配置，并按市场价格进行交换，而唯独农村集体土地还实行计划经济条件下的配给制征收和补偿；②农民在社会生产过程中按照市场价格购买生产资料，但他们所拥有和使用的土地却被国家以偏低的价格征收；③在市场经济条件下，土地不仅是农民的基本生活保障和重要生产资料，也是农民的一大财富，土地的财富属性在征地补偿过程中没有得到体现。

12政府定价割裂了征地补偿与土地市场之间的有机联系

征地统一年产值标准从传统的产值倍数法演变而来，所不同的是前者的年产值与倍数已经脱离了被征土地的实际状况而变成单纯的计算数据，体现在征地补偿费的统一性和标准性。统一性要求在一定区域内采用统一的产值和补偿倍数作为补偿依据，不再考虑被征收地块的实际产值；标准性要求征地补偿费必须由当地政府制定并执行。标准式的征地补偿费与土地的真实价格脱节。由于土地的特性之一就是独一无二性，加之土地市场的不完全性使土地价格存在地域差别，不同地区之间地价不同。将相同的价格强加于不同的地块是不符合地价形成规律的，这样会产生新的不公平。另外，标准式的征地补偿有较长的停滞期，难以灵活地适应土地市场的变化。现实中我们看到多数地区都在执行5年前制定的年产值和区片价“标准”。这期间国家经济形势和土地供求关系均已发生较大的变化，以此相对静止的“标准”计算的征地补偿费必然滞后于土地市场。

2征地补偿的出路在于建立市场化的征地补偿机制

21以公平市场价格作为征地补偿标准

遵循公平市场价格原则进行征地补偿是市场经济体制的要求。在市场经济条件下，一切产品的生产和交易应体现市场机制和经济规律，农村土地征收应以“公平市场价格”为准则来确定征地补偿费用。综观世界各地，几乎所有的宪政国家都坚持公平补偿的原则，征地补偿标准基本是以土地市场价值为基础，按照被征收土地的正常市场价格计价赔偿。如美国法律确立土地征收以公平补偿为原则，“未经公正补偿，私有财产不得充作公用”。加拿大对土地征用的补偿是建立在被征土地的市场价格基础上，依据土地的最高和最佳用途，按当时的市场价格补偿。英国也明确规定土地征用补偿原则是：土地征用补偿以愿意买者与愿意卖者之市价为补偿的基础，补偿以相等为原则，损害以恢复原状为原则。鉴于此，我国应完善宪法的征地补偿条款，或设立《土地征收法》，依法确立土地征收补偿原则为“公平补偿”，明确补偿依据、补偿范围、补偿方法，不管用地性质是否为公益性用地都应按公平市场价格给予补偿。

22建立城乡一体化的土地价格评估体系

目前我国土地市场及土地价格评估体系仍处于二元结构之中。城市土地估价采用现代估价方法，有完善的国家标准做技术支持，而农村土地征收补偿采用计划经济时期的补偿方法，与市场经济规则和现代估价理论有许多背离，缺失公平性、合理性、科学性是我国现行征地补偿的主要弊端。因此，在城乡一体化发展的大环境中，有必要建立城乡一体化的地价评估体系。（1）将《城镇土地估价规程》改为适宜城乡土地的全国土地估价规程，从估价的范围、总则、估价原则、价格影响因素以及估价方法等各个方面都涵盖农村土地征收补偿部分，使农村征地补偿有章可循、科学合理。土地估价方法体系的建立，不仅要有理论依据，还要简单实用，容易让被征地者了解和掌握。能够普及的大众化评估方法可以使农民对被征收土地价格做到心中有数，便于行使“讨价还价”的交易权利，而且可以消除征地纠纷隐患，降低征地补偿的监督成本。（2）本着独立、客观、公正的原则，估价应由独立、中立的估价机构操作完成。现行征地补偿标准是地方政府制定的，而且是县、乡土地管理部门具体操作完成的。地方政府既是土地需求者又是价格的制定者，对农民的侵权行为在所难免，这样测算结果的客观性和公信力会受到质疑。要打破政府定价的局面，必须改变目前征地补偿标准由行政机关决定的做法，应以独立第三方的土地估价机构出具的评估报告作为征地补偿的依据。这样既可以避免地方政府的随意性又可以防止农民索要高价，以保证估价结果的公平合理。