政府扶持对民办养老机构的积极影响

陈树文，曹阳阳

(大连理工大学 人文与社会科学部，辽宁 大连 116024)



政府扶持对民办养老机构的积极影响

陈树文，曹阳阳

(大连理工大学 人文与社会科学部，辽宁 大连 116024)

摘要：运用柯布-道格拉斯生产函数建立相应的模型，探究政府扶持对民办养老机构发展的影响。根据模型的求解结果发现，一方面，政府通过为民办养老机构输送高素质的护理人员可以提高护理人员的单位产出；另一方面，政府通过财政补贴缓解了民办养老机构的生存压力，为其与公办养老机构公平竞争提供了条件。政府通过采取上述措施，可以提高民办养老机构的服务数量及其质量。这些发现可以为政府逐步改善民办养老机构发展环境，构建更为完善的养老服务体系提供可供借鉴的启示与可靠的政策依据。

关键词：政府扶持；民办养老机构；柯布—道格拉斯生产函数；养老服务体系

随着中国老龄化日益加剧，社会化养老产业的市场需求量也将会越来越大。截至2014年12月，中国各类养老服务床位共有551.4万张，每千名老年人拥有的养老床位数量为26张，以敬老院为基础、公办福利机构为示范、民办养老机构为补充的养老机构发展格局初步形成[1]。民办养老机构发展，在一定程度上帮助政府和社会分担了不少养老服务方面的负担，很大程度上解决了政府投入不足、养老床位不够的难题。但相对政府投资的公办养老机构而言，民办养老机构却因为投入高、利润低、回报慢、人才缺等因素举步维艰。民办养老机构的投资回报率仅有8 %～10 %[2]，其发展困境的症结之一是政府对公办养老机构的政策扶持大，目前养老机构的生存状况呈现两极分化。从2009年到2013年，全国各类养老服务机构床位平均使用率从78.8 %逐年下降为69.4 %，而空置率主要集中在民办养老机构，一半以上的民办养老机构收支只能维持平衡,能盈利的不足9 %，多数民办养老机构陷入经营困境。在这种背景下各地普遍出台对民办养老机构的扶持政策。为此，有必要对政府扶持民办养老机构的影响进行深入分析与探讨。本文在柯布—道格拉斯生产函数的基础上，建立便于分析的数学模型，并对其进行求解，进而分析政府扶持对民办养老机构发展影响的内在作用机理，并有针对性的给出对策建议。

一、模型设定及其求解

柯布-道格拉斯生产函数是由美国数学家柯布(C.W.Cobb)和经济学家保罗·道格拉斯(Paul H. Douglas)共同探讨投入和产出的关系时创造的生产函数，采用了边际分析方法，是在生产函数的一般形式上做出的改进，将技术资源这一因素引入生产函数[3]，柯布-道格拉斯生产函数的基本形式为

Y=ALαKβ，(A>0；0<α, β<1),

式中，A指的是综合技术水平，其直观的表现为民办养老服务机构的规模；L是民办养老机构的护理人员数；K是相应的资本量；α是护理人员劳动的产出弹性；β是资本的产出弹性。当将政府对民办养老机构的扶持考虑在内时，生产函数将产生形式上的改变。政府对民办养老机构的扶持可以是多样化，包括输送高素质的护理人员、给予建设补贴与运营补贴等，主要体现在人才与资金扶持。用字母S表示政府对民办养老机构的扶持，其函数形式为

S=La-αKb-β， (α

改进后的民办养老机构的生产函数为

Y1= ALαKβS= ALαKβLa-αKb-β=ALaKb。

企业利润的核算既要考虑生产收益也要关照生产成本。企业的生产成本通常被看成是企业对所购买的生产要素的货币支出。短期生产成本有可变成本与不变成本之别，短期内只能调整部分生产要素的数量而不能调整全部生产要素的数量。民办养老机构的短期生产成本可以设定为

C=f(y)+FC=wL+rK+FC，

式中，f(y)代表短期成本中的可变部分，即可变成本。可变成本由护理人员的数量与工资的乘积及借贷资金的本金与利率的乘积之和构成，即f(y)=wL+rK。FC是短期成本中的固定成本。

在不考虑政府对民办养老机构扶持的前提下，其利润函数可表示为

Π=Y-C=ALαKβ-f(y)-FC= ALαKβ- wL-rK-FC,

(1)

此时，民办养老机构为了实现利润最大化的目标，必然要对式(1)中的L和K求一阶偏导数，令其均为0，即：

∂Π/∂L=αALα-1Kβ- w=0w=αALα-1Kβ，

∂Π/∂K=βALαKβ-1- r=0r=βALαKβ-1。

当将政府对民办养老机构的扶持考虑在内时，其利润函数可改写为

Π1=Y1-C=ALaKb-f(y1)-FC= ALaKb- w1L-r1K-FC。

(2)

此时，民办养老机构为了实现利润最大化的目标，必然要对式(2)中的L和K求一阶偏导数，令其均为0，即：

∂Π1/∂L=aALa-1Kb- w1=0w1= aALa-1Kb，

∂Π1/∂K=bALaKb-1- r1=0r1= bALaKb-1。

由于α

二、内在作用机理分析

从第一部分的模型分析结果可知，不存在政府扶持时，护理人员工资和资本回报率低于社会最优水平，进而造成护理从业人员数低于社会最优水平以及社会资本对养老产业投入不足。这样的结果就是护理人员数量匮乏以及资本投入的不足，如图1。生产可能性曲线为AB，位于存在政府扶持时的生产可能性曲线CD的左下方，即不存在政府扶持时的民办养老服务的提供量较低。

图1　政府扶持对民办养老服务生产的影响

政府扶持对民办养老服务生产的影响是间接的，是通过影响护理人员数量和进入到民办养老机构的资本量而发挥作用的。政府扶持对护理人员数量的影响如图2，S为护理人员供应线，Q为护理人员需求线，当不存在政府对护理人员的补贴时，护理人员工资为W，此时愿意从事护理工作的人员数为L1，而社会的需求则为L2，供给远远不能满足社会需求，社会福利损失为三角形EAB的面积。政府对护理人员的补贴使得其收入由W上升至W*，此时供给线S与需求线Q正好相交，市场达到均衡E*，其对应的护理人员数L*满足社会需求，社会福利最大。

图2　政府扶持对护理人员供给的影响

政府对民办养老机构的资本投入，有利于降低民办养老机构的融资与经营成本，提高其生存与发展能力。私人对养老产业的投资，具有收益期较长、利润相对较低的特点。2014年全国老龄委在对包括天津、哈尔滨、重庆、武汉、长沙等十二城市的调查中发现，超过三成，有32.5 %的民营养老机构是呈现亏损的状况，有48.1 %的民营养老机构的运营状况为基本持平；仅仅有19.4 %的民营养老机构有所盈利。在成本回收时间上来看，有超过4成的受访机构表示，养老机构投资的预期回收周期达到了10年以上[4]。当前，民办养老机构与公办养老机构最主要的差别在于资金支持，因为养老机构的资金压力往往来自硬件方面，而公办养老机构的硬件设施基本由政府出资建设。以经营场地为例，公办养老院是免费拿到国家土地，民营养老院却要以市场价格拿地，若选择租用物业，房租等成本的高涨又会侵蚀本已微薄的利润。微薄的利润与较高的风险使得民办养老机构在申请银行贷款时遇到阻碍，与此同时，根据法规，民办养老机构因为具有社会公益设施属性，其固定资产不能作为银行抵押物[5]，这也严重阻碍了民间资本兴办养老机构的积极性。在这种背景下，政府对民办养老机构的资本投入，必能稳定投资者的信心，使得更多的社会资本流入养老产业，进而降低民办养老机构的融资与经营成本，使其在与公办养老机构的公平竞争中发展壮大，形成良性循环。

三、对策与建议

论证了政府扶持对民间养老机构发展的积极影响后，针对其发生作用的内在机理提出相应的对策建议。根据分析，政府对民办养老机构的扶持体现在人员与资本两方面，下面的对策建议是对两个方面的细化：

第一，政府可对闲置土地依法处置后进行回收，优先将其规划为养老服务设施用地，纳入国有建设用地供应计划。民办养老机构服务设施用地可采取划拨、租赁、出让等方式供地。企事业单位、个人对城镇现有空闲的厂房、学校、社区用房等进行改造利用，兴办养老服务机构，从事养老服务的可免征或减征土地年租金或土地收益差价。

第二，对民办养老机构给予建设补贴和运营补贴。民办养老机构新增床位经验收合格后，由财政给予一次性床位建设补助，补助标准及分担比例由各级政府确定。给予民办养老机构床位运营补贴，依据经营时间长短及老年人满意度评价划分补贴梯度，鼓励优质的民办养老机构更好的发展，实现优胜劣汰。

第三，由于老人往往身体虚弱、疾病缠身，养老行业也被冠以高风险行业。截至2013年底，国内60 %以上老年人患有心脑血管、代谢等慢性疾病[6]。一旦老人在养老院内出现什么问题，养老院不仅可能要面对家属漫天要价赔偿，还可能吃上官司。实行民办养老机构责任保险，有利于提高民办养老机构应对风险与善后处置的能力。民办养老机构与保险公司签订协议，养老机构责任保险按年缴费，采取政府、养老机构和入住老人按照一定的保费比例交纳保险。

第四，目前中国民办养老机构中护理员的薪资水平普遍偏低，且存在工作时数过长、工作环境恶劣等问题，是导致养老护理员缺口巨大的主要原因之一。要想从根本上解决民办养老机构中护理员的短缺问题，关键是要增加其工资，各级政府应给予工资补贴。此外，对城市中来自农村的养老护理员应给予社会保险的补贴政策，这是解决当前和今后一段时期内民办养老机构中护理员短缺的重要措施。

第五，政府还可以通过对中低收入老年人发放现金及养老服务购买券的措施，提高其养老服务购买能力，进而缓解民办养老机构的资金困境，提高其生存发展能力，并吸引更多的高素质养老护理员，最终使得提供的养老服务大大增加。购买能力的增加使得需求线Q向左移动至Q1，提供的养老服务大大增加，由Q增至Q1，如图3。

图3　对养老服务购买者的补贴效应

根据以上柯布—道格拉斯生产函数的研究与内在作用机理的分析，可以总结出：政府通过提高民办养老机构护理人员的工资待遇可以吸引更多的高素质养老护理人员从业人员，进而提高护理人员的单位产出；另一方面，政府通过给予民办养老机构土地、税收以及财政补贴等方面的政策，缓解了民办养老机构的生存压力，为其与公办养老机构公平竞争提供了条件。政府通过采取上述措施可以提高民办养老机构的服务提供数量及其质量。这些发现可以为政府逐步改善民办养老机构发展环境，构建更为完善的养老服务体系提供可供借鉴的启示与可靠的政策依据。

参考文献：

[1] 中国老龄科学研究中心.中国养老机构发展研究报告[N].安徽日报，2015-06-17(2).

[2] 周清.促进民办养老机构发展的财税政策研究[J].税务与经济，2011(3)：100-104.

[3]PHELPSBROWNEH.ThemeaningofthefittedCobb-Douglasfunction[J].QuarterlyJournalofEconomics，1957(4)：67-69.

[4] 章晓懿,刘永胜.利益相关者理论视角下的养老机构运行风险研究[J].上海交通大学学报(哲学社会科学版),2012(6)：37-39.

[5] 刘博,肖日葵.市场选择与体制依存——社会化养老机构经营现状个案研究[J].人口与经济，2012(1)：22-23.

[6] 周云,封婷.老年人晚年照料需求强度的实证研究[J].人口与经济，2015(1)：1-10.

(责任编辑董邦国)

Positive Influence of Government Support on Senior Care Institutions

CHEN Shu-wen, CAO Yang-yang

(Dept. of Humanities and Social Sciences, Dalian Technology University, Dalian Liaoning 116024, China)

Abstract:Using cobb-Douglas production function to establish a corresponding model, this paper discusses the effect of government support on senior care institutions. Result demonstrates that high-quality nursing staff aided by government can improve their working efficiency and the fiscal subsidies granted by government can relieve the pressure of the institutions, which have provided them prerequisite to compete with state-run institutions. The above measures taken by our government can better the quality and the quantity of senior care service in the institutions. The study aims to help our government ameliorate the condition of the senior care institutions and provide references and reliable policy-related support for the institutions to construct better senior care service system.

Key words:government support; senior care institutions; Cobb - Douglas production function; senior care service system

收稿日期：2015-09-05；最后修回日期：2016-04-13

基金项目：辽宁省哲学社会科学规划基金资助项目(L10DSH018);辽宁省社科规划基金重点资助项目(L11AGL002)。

作者简介：陈树文(1955-)，男，辽宁桓仁人，教授，博士，主要从事社会保障与人力资源研究。

文章编号：2096-1383(2016)04-0308-03

中图分类号：C913.7

文献标志码：A