TIR系统下的我国海关监管研究——以“一带一路”为视角

上海海关学院海关管理系 黄子祺 宁静 杨佳欢 贾梦楠 胡雨丹



TIR系统下的我国海关监管研究
——以“一带一路”为视角

上海海关学院海关管理系 黄子祺 宁静 杨佳欢 贾梦楠 胡雨丹

摘 要：自2013年我国提出“一带一路”战略以来，国际公路运输的意义就愈发突显，加入《TIR公约》已成为我国加深与亚洲内陆国家和欧洲国家贸易合作的一项重要经济战略。而对TIR运输具体程序的理解、加入《TIR公约》对我国的利弊影响、加入《TIR公约》后我国将会面临的问题，以及在此过程中，海关将如何发挥其监管作用，都将成为国内学者研究的重点。本文针对国际公路运输发展的客观趋势，从我国加入《TIR公约》过程中海关监管将面临的问题出发，通过对海关与各机构的衔接与联系、TIR制度与我国海关制度上的矛盾、风险管理以及对不合法行为的侦测等方面的详细论述，探讨了我国国际公路运输发展中应解决的主要问题，并提出了相应对策。

关键词：TIR公约 “一带一路” 海关监管

1 引言

2013年9月，中国国家主席习近平提出“一带一路”战略。这一战略，特别是“新丝绸之路经济带”，为国际公路运输的建设营造了更加有利的国内环境，提供了坚实的政策保障，使得国际公路运输拥有较大的发展前景。

然而，目前我国国际公路运输中仍存在手续繁琐、延误时间较长、中间费用高等问题。这给我国“新丝绸之路经济带”的建设带来了负面影响。因此，我国必须尽快解决这一难题，否则将极大地阻碍“一带一路”战略的推行。

在国际公路运输的相关制度方面，《TIR公约》的主旨与我国目前亟待解决的问题不谋而合。《TIR公约》为运输经营人和海关当局提供了一种便利、可靠的国际公路运输制度，这给我国国际公路运输的发展带来了机遇。

2 TIR证国际运输简介

2.1 《TIR公约》的行政结构

《TIR公约》的政府间结构分为四层，分别为：TIR行政委员会、TIR秘书及TIR执行理事会、欧洲经委会和欧洲经委会WP.30工作组。除政府间结构外，《TIR公约》还包括国际组织（国际道路运输联盟）、国际保险或财务担保制度、各国海关当局、各国国家担保协会以及各国TIR证使用者。

2.2 TIR制度的运行程序

2.2.1 起运国的具体流程

TIR作业开始，起运地海关对货物进行查验并对其实施加封。此外，起运地海关还需保留第一联凭单（白页）并填写存根。车辆到达出境地时，出境地海关检查其封志后，放行该车辆离开该国，出境地海关保留第二联凭单（绿页）并填写的存根。此后，出境地海关将第二联凭单邮寄给起运地海关，起运地海关将其与之前保留的第一联凭单对照，确定无任何问题后该TIR作业在该国核对放行。

2.2.2 过境国的具体流程

车辆在过境国时，入境地海关和出境地海关只需检查其封志，保留凭单并填写存根即可。其后的程序与在起运国出境地海关相同。

2.2.3 目的地的具体流程

TIR车辆进入目的地国家，如果入境地海关是目的地海关，就由入境地海关填写TIR证并保留两联凭单，该TIR作业将进入下一步的海关程序；如果该批货物仍需运往该国的其他海关，则入境地海关就成为一个边境海关，而运往该国境内的海关即目的地海关。在目的地海关核对第二联凭单（绿页）与入境地海关凭单后，此项TIR作业将进入下一步的海关程序。

上述的运作程序是在海关没有对TIR作业产生怀疑的前提下完成的。如果某海关产生怀疑或者该TIR作业的封志存在问题，该海关可对货物进行查验，甚至是中断该TIR作业。

3 加入《TIR公约》的益处和风险

3.1 加入《TIR公约》的益处

首先，TIR制度保证了各国海关当局对货物和运输车辆的有效管控，实现了真正意义上的安全性。2013年全球共有300万次TIR运输作业，却只发生了100多次的违规行为，比例约为0.03%，意味着这一制度的安全性在实践中得到了较好的证明。为更好地保证安全性，TIR制度实施相互配合的六大支柱：管控的车辆和集装箱、国际担保链、TIR通关证、海关监管的相互承认、准入控制以及SafeTIR系统。其中，国际担保链将所有的TIR国家担保协会连接在一起，确保了整个TIR作业始终处于某一国家担保协会的担保之下；当运输经营人出现违章行为且海关无法追究其责任时，国际担保链保证了始终有某一国家担保协会为其担保。此外，SafeTIR系统则向IRU传输TIR作业终止信息，以实时验证每份TIR单证在特定时刻的状态和有效性。

其次，TIR运输简化了过境手续，使海关的工作重点由现场查验向后续监管转变，降低了高昂的人力成本。针对TIR车辆，海关只需检查封志、车辆后备箱密封情况以及随附单证，即可通关放行；相比于过去繁杂的监管流程，边境海关采用普通通道、TIR通道和TIR-EPD绿色通道进行差别化通关，提高了过境货物的通关效率。此外，海关可以利用ITDB数据库，获取企业的资信数据，提前判断是否对该票货物进行查验，使查验更具目的性。相比于我国签订的众多双多边汽车运输协定，TIR制度的覆盖面更加广泛，遍及世界各大洲。总而言之，《TIR公约》加强了各缔约国之间的联系，减少了货物在运往目的国的途中所受的干扰，推动贸易便利化的实现。

3.2 加入《TIR公约》需关注的挑战与风险点

加入《TIR公约》可能降低了贸易合作的可选择性。TIR缔约国共有34374家经认证的运输经营者，其中“一带一路”战略涉及到的国家共有27066家，占比为78.74%。这说明TIR缔约国和“一带一路”沿线国家的关联度较高。目前，我国已与多个“一带一路”沿线国家签订互助合作的贸易协定，使得各项工作契合度更高，削弱了我国加入《TIR公约》后跨境运输合作的阻力。然而，为保持长期战略合作伙伴关系，我国既要采用TIR制度又要在中东欧及中、南亚国家利益中寻找平衡点。由图1可知，中东欧16国经认证的运输经营者数量在整体中占据较大的比重，约为43.37%，而与中国联系较密切的中亚、南亚以及西亚国家仅占11.57%。这意味着，这些与中国合作程度较高的国家只拥有少量经认证的运输经营者。而由此可能产生的问题是：一旦加入《TIR公约》，可能出现中国与周边国家的企业合作仅局限于少数企业的局面，降低了贸易合作的可选择性。例如，目前印度只有一家经认证的运输经营者。如果我国企业希望通过TIR运输方式运载货物，就只能与这仅有的一家企业合作。而这将在一定程度上缩小企业选择运输经营者的空间，不利于我国对外贸易的良性发展。

图1 截至2016年3月经认证的运输经营者数量数据来源：International Road Transport Union ● TIR Department

4 我国在加入《TIR公约》的过程中将遇到的问题

2014年，海关总署把关于中国加入《TIR公约》的请示上呈至国务院，目前尚在审批之中，但有望于2016年底看到第一辆使用TIR单证的货车从中国出发。因此，即便未加入《TIR公约》，我国在国际道路运输的研究上也不能有丝毫的懈怠。其中，我国加入《TIR公约》后海关监管可能存在的问题将成为重中之重。

4.1 海关亟待解决的衔接问题

首先，海关要加强与各关联部门之间的合作，推进联合办公，以适应企业集中办理、集中服务的需要。在检验检疫方面，H2010系统与检验检疫信息系统未能实现信息共享，相关检验检疫信息仍采取独立录入的形式。

其次，我国海关与各缔约国海关之间仍未建立高效的信息沟通网络。在加入《TIR公约》之后，我国不仅应当实现与缔约国海关之间的数据联网，还应当实现与IRU事务组的联网。此外，各国报关单据的格式和内容不一致，也不利于TIR制度的顺利实施。对此，我国海关是否能够借助IRU数据库，与各缔约国海关共同构建集报关单据、运输车辆信息等数据于一体的透明化信息网络？

4.2 制度层面上的矛盾

首先，《TIR公约》明确规定的禁运货物为高浓度酒及酒精或烟草（啤酒、葡萄酒以及原烟除外）。同时，《TIR公约》规定不排除各缔约方出于公共道德、公共治安、卫生或公共健康等理由，依照本国法规对国际货物过境运输施加符合WTO基本原则的限制。因此，除上述禁运货物之外，《TIR公约》也对涉及对外贸易管制的货物进行严格规定。而《中华人民共和国海关对过境货物监管办法》仅规定4类货物禁止过境，如毒品、枪支弹药等。由此看出，《TIR公约》和本国法律在禁运货物上仍存在较大分歧。

其次，《TIR公约》也存在一些法律层面和实际操作之间的矛盾。在法律层面上，其允许TIR单证在多式联运上使用。但在实际情况中，企业不会选择使用TIR单证进行转运，这意味着《TIR公约》在此方面没有具体的实施细则，且IRU事务组对于在多式联运中使用TIR单证的宣传力度不足，使得这项法律规定形同虚设。

4.3 针对货物和企业的风险管理

一旦中国加入《TIR公约》，其通关的高效性要求中国海关加强对货物的风险管理。对此，IRU事务组提供了一个基于货主提前向海关传送电子申报数据的解决措施—TIR-EPD绿色通道。而对于活动物或易腐败品，《TIR公约》明确规定此类货物应当运用最合乎情理的路线运输至目的地。然而，海关不仅对进入此通道设置了一定的标准，而且为保证生物安全等需要，海关将在TIR车辆过境时进行检疫和防疫处置。由此，海关能否为该类货物提供一个类似于专项运输通道的便捷通道？

图2 TIR-EPD提交量折线图数据来源：International Road Transport Union ● TIR Department

目前我国货运行业的发展现状仍是“货运多小散弱”，中小型企业往往缺乏良好的资信保证和充足的资金支持。对于此类企业的风险管理，我国海关是否应当协同公共组织NGO避免个体车辆、挂靠车辆、无经营权限企业进入TIR运输行业？

4.4 不合法行为的侦测

目前欧盟主要存在三种有关货物的不合法行为：货物丢失、货物超重、谎报货物。一旦海关在已关封的车辆后备箱中侦测出这些未申报货物，持有者将会是首要义务人且是海关债务的直接债方。在此情况下，海关应当采取什么政策以保证TIR车辆在进入中途海关装载额外货物时，货物不被夹带或者掉包？此外，为达到骗取海关印章等目的，TIR证常被用于完全在同一个国家境内的行程，这在一定程度上加大了海关检查的难度，容易造成走私等违法犯罪行为。

《TIR公约》中明确指出，如果两个经批准的海关加封运输的加苫集装箱组合为一，加盖同一张苫布，并符合海关加封运输的条件，这种组合集装箱无需单独的批准证明书或批准标识牌。然而，用于加固苫布的空心环箍可以作为一个隐秘的藏匿处，且持有TIR证的公路运输车辆一般无须在各国边境接受检查，这是否不利于保证货物的合法性和安全性呢？

5 对策建议

5.1 加强海关与相关部门合作，解决技术衔接问题

为开展TIR工作做足前期准备，海关总署应协同有关部委，通过海关监管、检验检疫、交通运输等信息系统的数据共享，确保实施TIR运输后各部门数据“无缝”对接，共同解决跨境运输中存在的安全和通关问题。

首先，海关应联合检验检疫部门完善技术标准，与国际标准接轨。通过制定禁运或限运货物清单，并根据相关法规及时调整，保证风险较小的TIR车辆、货物顺利通关。而对风险程度较高的车辆、货物进一步核查，保证对外贸易活动的安全性。

其次，当货流量较大而所运输货物对于时效性要求较高时，海关可为活动物或易腐败品特设“绿色通道”，提高通关效率，最大程度降低企业成本。

5.2 申请完善RTS系统，加强与《TIR公约》缔约国的合作

IRU事务组建立了RTS系统以帮助海关当局向IRU传输TIR作业终止信息，但这一系统仅局限于TIR单证查询、TIR作业终止信息等少部分实时信息。因此，我国可向IRU事务组申请完善RTS系统。一方面，构建关于TIR车辆的使用情况、批准证书信息与历史记录的查询系统，输入车辆相关信息即可获得其电子证书内容，实现对车辆或集装箱的实时监控；另一方面，在该平台上记录对TIR车辆或集装箱及其所载货物的查验结果,当该票货物经过其他过境国海关及到达目的地海关时，平台页面自动显示上一个海关的查验结果记录，方便比对查验结果。

5.3 加快相关法律法规的完善进程，逐步实现与国际化标准接轨

由于目前我国海关法中关于国际货物过境运输的限制与《TIR公约》存在一定冲突，但全面采用国际标准还存在一定困难。在转型期，我国海关可借鉴中亚区域经济合作（CAREC）中如蒙古、哈萨克斯坦等的做法，先完善相关作业系统的法律法规，建立起与TIR系统相适应的大框架，再参照外国海关针对数据交换等的规章制度，结合我国运输企业范围及监管要求，做出符合实际条件的调整。

5.4 完善风险评估系统，强化企业风险管理

一旦中国加入《TIR公约》，许多企业将采用更便捷的TIREPD模式进行预申报。其中最核心的问题是TIR-EPD系统和H2010系统的有效连接，必须建立数据交换连接器，经TIR-EPD数据交换链收发的数据均需加密，且仅与TIR作业相关，实现TIR-EPD系统和海关信息系统的安全连接，以保证海关能够在安全环境下进行风险评估并预先决定对哪辆货车进行特别检查。在企业风险管理上，海关可与有资信的NGO进行业务上的合作，譬如对于TIR车辆批准证书的核发，可通过IRU发放TIR证书确定企业的资信状况，为海关的风险管理提供数据资料；此外，还可以借鉴欧盟的相关经验，采用类似于EORI号码的企业注册号。这意味着法人的身份证号码与其所拥有的企业注册号相关联，海关可通过个人资信数据库对企业的进出境行为进行有效监管。由此，为保障能够获得长期利益,企业势必自觉接受海关监管，从而减少违法犯罪行为的发生。

6 结语

“‘一带一路’旨在促进经济要素有序自由流动、资源高效配置和市场深度融合，推动沿线各国实现经济政策协调，开展更大范围、更高水平、更深层次的区域合作”，这意味着“一带一路”战略的本质内容与《TIR公约》所期望达成的目标不谋而合。TIR国际运输不仅关系着企业与运输经营人的贸易活动能否便利高效地开展，更对海关推动运输行业的健康发展、营造合理有序的企业发展环境提出了新的发展要求。加入《TIR公约》以后，我国海关必须抓住机遇，与周边国家开展交流合作的同时不断完善和发展，为“一带一路”战略提供有力支撑。

参考文献

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中图分类号：F744

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2016）05（b）-110-03