新形势下国有企业招标监督管理工作探索

武孝东　卢　炜　梁　欣　连光明

中国南方电网有限责任公司调峰调频发电公司监察部，广东　广州　510630



新形势下国有企业招标监督管理工作探索

武孝东卢炜梁欣连光明

中国南方电网有限责任公司调峰调频发电公司监察部，广东广州510630

摘要：文章分析了国有企业招标监督管理研究的背景，指出了招标监督工作中存在的人力资源配置不合理、主体责任与监督责任含糊、专家资源缺乏、监督手段有限等问题，提出了优化人力资源管理、明确角色定位和责任分工、完善监督方式和手段等改进措施。

关键词：国有企业；招标监督

一、国有企业招标监督管理研究的背景

招标投标是在市场经济条件下，应运而生的一种有组织的交易方式。我国的招标工作最早开始于20世纪80年代初。经过30多年的探索和实践，出台了一系列的法律法规，如《招投标法》、《政府采购法》、《招投标法实施条例》、《政府采购法实施条例》等，使企业的招标采购逐渐走上法制化的道路。招标工作最大的特点是公开透明、公平竞争。然而，当前大部分国有企业招标监督存在管理不规范、权力分散，职责不清，监督人员专业素质缺乏等问题，在利益的驱使下，腐败和商业贿赂现象如影随形地渗透到了招投标的各个环节，严重阻碍了招投标活动的正常发展，究其根源，在于招标投标制度的不健全及监督体系的不完善。

十八届中央纪委三次全会明确指出，纪检监察机关要明确职责定位，把不该管的工作交还主责部门，做到不越位、不缺位、不错位；深入推进党风廉政建设，紧紧围绕监督执纪问责，深化转职能、转方式、转作风，全面提升履职能力；创新思想理念，改进方式方法，把握新形势下的工作规律。在纪检监察工作新形势下，探索国有企业如何开展招标监督工作，从源头上预防腐败，就显得十分必要。

二、国有企业招标监督工作存在的主要问题

(一)监督责任过于宽泛

国有企业招标监督工作一般由监察部门负责，监察部门相对于采购部门和招标部门，人员配备较少，不足对方的1/3，且工作涵盖廉洁从业教育、反腐倡廉制度建设、日常监督检查、信访案件办理等多项业务，真正投入到招标监督的人力，仅占总人力的1/7左右，不足以应对每年上百项招标及非招标监督任务。另外为确保招标过程的安全性、严谨性，避免违规事件的发生，企业内部普遍希望招标监督工作能贯穿从计划制定、方案审核、文件会审、到开标、评标、定标和合同谈判的全过程。事实上，这种全方位监督的效果并不理想。每个细节都要监督，降低了对招标关键风险点的关注，影响监督质量，使重点环节的违纪行为不能避免。在监督人员短缺的前提下，对招标的每个细节都进行监督，不仅浪费人力，也降低了监督效率。

(二)主体责任发挥不够

国有企业为了加强对招标采购过程的监管，招标过程中各个环节的监督都是以几个部门共同参与的方式开展的。

表1　当前国有企业招标各环节参与监督的部门

备注：★代表主要组织部门，√代表参与部门。

从表1不难发现，招标的每个环节一般有2个以上的部门参与监督工作。采用这种模式，能引起相关部门对于招标工作的重视，提高招标监督的意识。然而，多部门的监督模式的弊端也很明显。非监察部门的人员普遍认为招标监督不是自己的本职工作，监督责任应由监察部门承担，虽然大家都参与其中，却不了解自己在监督工作中的角色定位，最终出现问题时，相互推诿扯皮，谁也不承担责任，反而影响了监督的效果。

图1　三大部门在招标监督工作中的职责划分

导致该问题的原因在于：招标工作的主体责任和监督责任不清晰。例如，开标前采购部门组织对招标文件的审核，既需要招标部门对商务条款审查、也需要采购部门自己对技术条款审查，监察部门的参与，弱化了采购部门和招标部门的主体责任意识，错认为对招标文件的审查都是监察部门的监督责任。

(三)专家资源缺乏，整体素质有待提高

国有企业虽然已建立了比较完善的内部评标专家资源库，但是，由于某些专业的局限性，如水电类，入库的专家只有几十人甚至十几人，专家大多都是各单位的骨干，日常工作繁忙，评标出勤率较低，评标专家可选取的范围可能只有几个。随着某些供应商参与招投标的次数增多，部分专家的身份和信息也被供应商逐步掌握，大大增加了评标专家被贿赂的风险。另外专家水平参差不齐，少数专家独立评判意识差、责任心不强、法纪观念淡薄等情况，也影响了评标的质量和评标结果的公正性。

(四)廉洁风险防控成效不明显

当前国有企业对评标过程的监督比较严谨，主要以集中管理通讯工具的方式阻止评标专家与外界的联系，同时辅以对评标过程的录音录像，防止专家串通或发布引导性言论，但由于评标时间过长，不能保证评标专家中途不离场或不进行交流。在不能对评标专家进行有效隔离的情况下，很容易发生评标信息的泄露。另外，招标类信访案件调查工作的保密性纪律要求，使得调查及处罚结果公开程度存在局限，使招标相关人员无法了解到哪些是实际工作中廉洁风险的易发多发点，不能产生很好的教育和警示作用。

三、国有企业招标监督风险控制的新思路

针对上述问题，在纪检监察工作“三转”要求的新形势下，招标监督管理亟待加强，通过深入思考研究，国有企业招标监督管理的改革方向是：以“两个责任”的划分为主线，从明确角色定位和责任分工、优化人力资源管理、完善招标监督机制等方面对招标监督风险的问题进行革新，旨在进一步健全招标监督管理体系。

(一)明确角色定位，落实责任分工

1.从廉洁风险防控的角度出发，主体责任的承担者，实际是主体工作的执行者和推动者，监督责任的承担者，实际是主体工作的监督者。所以，采购部门、招标部门等主要组织和引导项目的部门必然是主体责任的承担部门，作为第一责任部门，肩负着合法合规开展招标工作的职责。而纪检监察部门则是监督责任部门，肩负着对主体责任部门开展的招投标活动的行为是否规范进行监督。

具体来说(如图1所示)，采购部门作为需求部门，主要承担招标申请、招标文件编写相关工作和定标后的落实工作，因此项目采购部门是招标申请、招标文件编写及定标后合同执行过程的廉洁风险管控的责任人；招标部门主要承担着发售招标文件、抽取专家和组织开标评标等工作，因此招标部门是招标文件发售专家抽取和开标评标过程廉洁风险管控的负责人。而监察部门聚焦中心任务工作，集中对有关部门或单位的招标工作进行定期检查、对处理投诉及对招标采购工作中的违纪违规行为进行查处，是招标过程违规行为查处的责任人。

明确落实这几个部门在招标监督工作中的责任分工，也就意味着，必须对目前在招标监督中所采用的多部门参与监督的模式进行调整，使每个部门聚焦各自的中心任务，承担起本部门该承担的责任，做该做的事情。如项目采购部门是招标计划的申请者，那么确保采购方案编写的合理恰当，应是项目采购部门的主体责任。

(二)优化人力资源配置，提升人力资源使用效率

1.为促进招标工作的专业化管理，在人员规模总体不变的前提下，整合下属单位优秀的招标工作人员，集中至企业本部招标管理部门，扩大招标服务中心的规模，增强招标工作力量，也可进一步对招标工作进行优化，使招标采购的工作更集中，同时，还能有效隔绝下属单位与供应商的联系，降低违纪违规的风险。

2.加强对评标专家的管理。首先，应完善评标专家请假制度和考核制度，随机抽取的评标专家不得无故缺席，对于请假率过高的专家可通过与其绩效成绩挂钩的方式以确保专家出席率。其次，应加强对评标专家在评标现场的考核，依据履职情况、考勤情况、通讯工具收取情况、固定电话接打登记、评分异常等情况，对专家进行考评，以此提高专家的法纪观念、评判意识和工作态度等。此外，还可借助外部专家、社会力量的参与以缓冲专家资源短缺的问题。

3.在招标工作集中管理的同时，优化现有的纪检监察工作分工与流程，以“工作职能集约化管理”为目标，将下属单位部分纪检监察工作，如行政监察、信访案件等上调至本部监察部门，由本部监察部门统一组织实施，而下属单位监察机构仅保留部分监督教育职能，如干部人事监督和廉洁从业教育。在监督职能调整的同时，下属单位的监督人员也相应地进行调整，实现自上而下的监督模式，在不变动公司整体人员规模的前提下，将下属单位的监督主力上调至公司监察部，并由监察部统一管理，而下属单位只需保留少数兼职的纪检监察工作人员。虽然下属单位精简了工作人员，却实现了公司本部监督力量的集中，一方面，可人尽其用，实现最大限度地提高劳动投入产出率；另一方面，人员的增加可优化监督队伍的专业结构，使监督效果更明显、监督效率更高。

(三)完善招标监督方式和手段

1.转变监督模式，做到“有进有退有优”

依据调研结果(见表2)，监察部门对招标关键风险点的监督可以从以下三方面考虑：

表2　监察部门在招标环节监督方式上的调整建议

(1)监督“有进”。结合纪检监察机构“三转”的最新要求，招标监督工作需要改变以往的传统模式，科学整合招标的监督资源。不仅要通过分级管理、授权监督，充分调动纪检监察系统监督人员的资源优势，形成监督合力，而且要通过招标部门加强招标组织及合格供应商管理，法律事务部门加强风险管理，审计部门加强预算及实施结果管理，监察部门加强招标程序和执行招标纪律管理，与检察院开展对签约供应商行贿犯罪档案核查，建立多位一体的招标监督体系，形成企业内部招标监督工作合力。

(2)监督“有退”。从调研结果反映，对招标的其他环节，过程监督的成效不明显，根据纪检监察工作“三转”要求，建议退出这些环节的过程监督，改变监督方式，从对所有项目全过程监督转变为“突击检查”，不定时、不定人、不定项目地对公司招标采购工作开展抽查，及时指出存在的不规范问题，督促改进。监察部门还可以通过合理开展联合检查的方式，定期组织多部门集中审查招标项目从立项到合同的全过程资料，通过纵向贯穿，及时发现问题并加以处理。调研结果反映多数人认为资料审查能起到有效的监督作用，但事实上，资料审查存在单一性，而会议审查能发挥集体的智慧，提高工作效率，便于在监督中及早发现问题。因此，在招标计划和定标阶段使用会议审查的监督方式，更有利于发挥监督的作用。

(3)监督“有优”。合理优化现场监督。调研结果反映大多数人认为现场监督能在开标、评标及定标阶段发挥重要作用，从目前招标类信访案件情况分析，大多数投诉也是反映开标和评标阶段的不规范行为。然而随着纪检监察工作“三转”，现场监督需要耗费较多的人力资源，现场监督方式还存在一定的优化空间，监督部门可在部分场合采用现场摄像或录音的方式代替人员监督，并在后期对录像进行抽样审核。

2.加强人员培训，提高招标监督质量

应按照“系统性、针对性、差别化”的要求，对招标工作相关人员开展分类分层次的培训，着力提升从业素质。采购部门应重点加强对采购物资的专业知识、招标业务的相关知识与技能的培训。招标部门应加强对招标业务知识和技能的培训，同时对招标投诉问题有一定的认识。监督部门应加强对招标业务知识和投诉处理技能的培训。另外，所有部门都要加强对招标类法律法规及违纪案例的学习。

3.严肃查处招标类信访举报，发挥案件警示作用

对招标工作中可能存在的问题早发现、早制止，要充分发挥招标类案件惩处的威慑和教育作用。要严肃查处招标过程中存在的内外勾结、失职渎职、违反纪律等招标类违法违规案件，严肃处理责任人。通过检查和信访核查，查处专家评标过程中责任心不强、把关不严导致资质审核与实际不符、打分理由不充分和二次打分等不规范问题，对相关责任人开展诫勉谈话和批评教育，通过一个项目教育提醒一批专家。不定期在一定范围内分析通报招标工作中的突出问题和典型违纪案件，强化惩戒教育的作用，督促招投标相关部门和单位规范开展招投标活动。综上所述，在新时期，国有企业要以“两个责任”的划分为主线，以明确角色定位和责任分工、优化人力资源管理、完善招标监督机制等方面对招标监督工作进行革新，才能更好的适应新形势的工作要求，提高监督效果，降低监督成本，确保招标工作合法合规开展。

中图分类号：F572.6

文献标识码：A

文章编号：2095-4379-(2016)20-0305-03