公共物品PPP建设模式成功的关键因素分析①——基于城镇化进程的研究环境

安徽科技学院财经学院 李宝礼



公共物品PPP建设模式成功的关键因素分析①
——基于城镇化进程的研究环境

安徽科技学院财经学院 李宝礼

摘 要：人口城镇化滞后已成为当前我国城镇化发展面临的主要问题，公共产品供给不足是制约人口城镇化发展的关键所在，按照未来我国人口城镇化的发展目标，仅仅依靠政府部门承担公共产品的供给是无法满足人口城镇化的需求的，因此必须引入私营部门，采用PPP模式进行公共物品建设。本文在此背景下，分析了PPP模式从事公共物品建设取得成功的关键因素，借此促进PPP模式在我国公共物品建设中的广泛应用。

关键词：城镇化 公共物品 PPP模式

城镇化是经济发展的必经阶段，是经济结构由农业化社会向工业化转型的必然结果，是一国经济发展水平的集中体现，西方发达国家早在20世纪六七十年代就基本完成了各自的城镇化进程。与发达国家相比，我国城镇化虽然起步较晚，但发展迅速，城镇化率已从2000年初的37.5%上升到2015年的54%，且随着新型城镇化发展战略的实施，未来五年我国城镇化率将突破60%。在城镇化率快速上升的同时，我国城镇化面临的不可持续发展问题也日益严重，其中最突出的是人口城镇化，尤其是户籍人口城镇化滞后于土地城镇化。造成人口城镇化缓慢的因素既有制度层面的（如：户籍制度，财税制度），也有市场层面的（公共物品供给不足），考虑到制度变动的刚性，短期内应当从市场层面着手，提高公共物品供给效率以促进人口城镇化发展。

1 城镇化进程中公共物品建设面临的融资困境

市场力量在推动西方发达国家的城镇化发展中占据主导地位，与之不同，我国城镇化发展主要依靠行政力量的推进，地方政府在各地城镇化进程中居于支配地位，承担公共产品与服务的供给任务，公共产品的供给量通常与地方政府的财政盈余能力相关。众所周知，在中央财税体制改革后，地方政府的财政收入受到严重削弱，财政支出不仅没有减轻反而加大，使得地方政府尤其是经济落后地区的地方政府财政捉襟见肘，根本无法满足人口城镇化导致的对公共物品和服务的需求。为了弥补财政亏空，地方政府不得不借助提高土地城镇化率以获得土地收入，进而加剧了人口城镇化与土地城镇化的失衡。

根据西方发达国家城镇化发展规律，一国的城镇化率在达到70%后将进入稳定阶段，据此测算，未来20年内，我国人口城镇化率每提高一个百分点，每年需要花在公共产品和服务的投资大致在2万亿元。如此庞大的投资支出，仅仅依靠政府财政收入承担是不现实的，因此，如何化解城镇化进程中公共物品和服务供给的融资困局是政府面临的当务之急。借鉴西方发达国家城镇化进程中公共物品和服务建设的历史经验，将市场机制引入到公共物品建设中，是解决我国城镇化进程中公共物品建设融资困境的首选。

PPP（Public Private Patnership）公共部门与私营部门合作机制，是西方国家解决公共物品供给问题的重要方式。PPP模式通过市场机制引入私营部门参与公共产品和服务的建设，有效缓解了政府在公共产品建设上面临的融资困境，拓宽了公共项目的融资渠道，同时，以PPP模式进行公共产品建设还能够提高项目建设和运营的效率，分散项目的投资经营风险。PPP模式在西方国家已实施多年，积累了较为丰富的项目运营案例和经验，值得我国借鉴。2014年9月，财政部下发了《关于运用政府和社会资本合作模式有关问题的通知》，要求各地选择一批公众服务与城市基础设施建设项目优选率先实行PPP融资示范，该通知可视为官方对PPP模式的支持。然而，从西方发达国家PPP模式实行的经验看，PPP模式的成功运行是需要一定前提条件的，只有当条件满足时PPP模式才能提高公共物品建设的效率。

2 PPP模式用于公共物品建设的关键因素分析

2.1 合理的风险分担机制

PPP模式成功的核心原则是将风险分配给能够最有效的管理和控制风险的一方。在PPP项目设立、建设和运营的整个过程中，风险可以被分为市场风险、财务风险和政治风险。私营部门在项目建设和营运上拥有丰富的经验，能够提高项目的建设和经营效率，应承担项目建设和运营中的市场风险。PPP项目由于所需的资金量较大，面临的融资风险较高，因此应在政府和私营部门之间进行合理分配，政府应当为私营部门的融资提供担保及政策支持，而私营部门应当选择合理的融资工具，降低融资风险和融资成本，提高资金的使用效率。PPP实施中的法律政策风险应当由政府部门承担，PPP项目建设周期长，投资大，实施过程中难免会遇到城建规划变更、政府换届等政治风险，此类风险出现时，政府要切实保护PPP模式私人部门的利益，避免私人部门受到超出其控制的政治法律风险的损害。

2.2 有效的政府管制

在PPP项目的设立、建设和运营过程中，政府部门要做好监督工作，以确保PPP项目能够按照合同要求按时、保质保量地完成。同时，政府部门应当划分好政府监管与市场的边界，减少行政手段对PPP项目实施中的市场行为的干预，应给予私人部门充分的信任，不干预项目具体的实施细节，不要对私营部门参与PPP项目增加过多的限制和约束。有效的政府管制应做到有的放矢，重点做好产业和服务规则的制定和监督。当PPP项目因故发生违约现象时，政府部门应当及时介入，必要时还应替代私人部门完成项目的建设和运营工作。

2.3 透明有效的招标程序

透明有效的PPP项目招标程序是降低项目交易成本，缩短项目谈判和完成时间的关键。制定清晰的项目说明和代理人资质要求能够有效减少项目投标申办过程中的时间成本。在PPP项目投标过程中，对私人部门合作方的选择不能仅仅以投标价格作为唯一的决定因素，政府部门作为PPP项目的发起设立方，要具有长远的眼光，选择能够为公众创造更多价值，提供更多、更有效服务的私人部门作为PPP项目的合作方。

2.4 完善的法律框架

根据国外PPP项目发展经验，完善、公平、有效的法律框架是PPP项目成功实施的关键。PPP项目的设立、建造和运营环节涉及大量的合同、协议等法律文件，难免出现各种需要通过法律来处理的各种争端，因此，充分完善的法律资源能够有效降低各种争端的处理成本。完善的法律框架有利于构造充分有效的争端处理机制，从而确保PPP项目的稳定运行。

2.5 必要的激励机制

在项目进行招标之前首先要确定好支付办法。在PPP模式下进行项目的操纵，双方应首先谈好支付办法。若私方按时按质完工，那么，公共部门必须及时支付项目资金，若私方没有按时按质完成项目，公共部门不支付资金或减少支付资金金额。这样能够有效激励私方严格按照公共部门的要求完成项目工程。另外需要提到的是，公共部门在完工之后所支付的费用只是私方已经提供的费用，超支或浪费的费用公共部门不予支付。因此，在私方进行投标的过程中，就会谨慎考虑，合理控制费用。其次，奖惩机制要明确，让私方明确奖惩标准。若私方所提供的不符合公共部门的要求，公共部门可以采用手段对私方进行惩罚。如通讯行业中的PPP项目，若通讯项目中的运行体系发生中断的次数已经超过了公共部门所规定的次数，那么，公共部门有权终止合同，并进行再次招标。若私方所提供的产品或服务明显超过了公共部门所提供的标准，公共部门则可以进行奖励，以资鼓励。在PPP项目中合适的奖励机制能够促进交易的顺利完成。美国财政部对部分运行的PPP项目进行了调查，结果显示，采用合适的奖惩机制之后，私方的产品或服务越来越符合公共部门的要求，尤其是那些受过惩罚的私方，在受罚之后，产品或服务质量都有明显的提升。

参考文献

［1］ 冯珂，王守清.新型城镇化背景下的PPP产业基金设立及运作模式探析［J］.建筑经济，2015（5）.

［2］ 叶建勋，李琼.新型城镇化的PPP融资模式［J］.中国金融，2014 （2）.

［3］ 李凯风.城镇基础设施建设PPP融资模式风险管理研究［J］.求索，2016（1）.

中图分类号：F283

文献标识码：A

文章编号：2096-0298（2016）06（a）-146-02

基金项目：①新型城镇化进程中收益性准公共物品建设PPP模式研究（SK2015A304）。

作者简介：李宝礼（1984-），男，安徽滁州人，讲师，博士，主要从事发展经济学方面的研究。