健全我国养老服务体系的财税政策研究

杨慧

摘要：自2000年我国进入老龄化社会以来，政府通过相应的财政支出政策和税收政策，使我国的社会养老服务体系建设取得了长足发展。但是从资金角度来看，需求与供给之间的矛盾尤其是区域供求间的矛盾仍然较为尖锐。政府对相关税收优惠政策的制定和监管尚存在一定程度的缺失。在“未富先老”的大前提下，财税政策应找准着力点，放大资金的连锁效应、引导效应和激励效应，相互补充，共同推进养老服务事业的正常发展。

关键词：养老服务；财政支出；税收

中图分类号：F810.42 文献识别码：A 文章编号：1001-828X（2016）012-000-02

据测算，“十二五”期间我国老龄化程度将进一步加快，2015年60周岁以上老人将达到2.21亿，2030年预计将突破3.5亿。纵观全球，世界上许多发达国家如美国、日本也已经入老龄化社会，但是发达国家一般是在人均GDP5000～10000美元时进入老龄化社会，而我国在2000年进入老龄化社会时人均GDP不足4000美元。“未富先老”是我国面临着巨大的养老资金缺口。在人口老龄化现象加剧，失能、半失能老年人数量持续增长，照料和护理问题日益突出的大环境下，加快社会养老服务体系建设刻不容缓。本文试图从财政税收的角度出发，提出能够促进人口老龄化与社会经济协调发展的政策建议。

一、中国养老服务的财税政策现状

为积极应对人口老龄化，建立起适应人口老龄化进程以及经济社会发展水平的社会养老服务体系，各省市相应出台了一系列政策措施，加大资金支持力度，促进我国的社会养老服务体系建设取得了一定的发展。

（一）中国养老服务的现行财政政策

养老服务业具有投资长、见效慢、回报低、风险大等特征，民间资本参与较少，目前主要还是依托政策扶持以及财政性资金投入，近年来，我国的社会养老服务体系建设取得一定程度的发展。

1.社会保障制度体系基本形成。随着城乡基本养老保险制度体系、医疗保险制度体系、社会救助制度体系、社会福利制度体系等的建立和完善，以及覆盖范围的逐步扩大，老年人在养老、医疗、住房等方面的需求得到了一定程度的制度化保障，为实现党的十七大确立的“老有所养”的战略目标和十七届五中全会提出的“优先发展社会养老服务”的要求提供了制度保障。

2.加大政府资金投入，促进养老服务发展。政府对养老服务业的投入渠道主要有中央和地方的公共财政支出、彩票公益金收入等。公共财政支出是养老服务体系建设的重要资金来源。公共财政用于养老服务体系建设的各项支出主要包括养老床位的建设补贴、日间照料中心的建设补助、基本养老服务补贴等。据测算，“十三五”期间，公共财政用于养老支出的资金规模年均增长13%，高于同期公共财政支出增长。2020～2030年，公共财政用于养老支出的资金规模年均增长14.9%。2020年公共财政用于养老支出的资金规模达到246亿元①。

福利彩票公益金也是养老服务体系建设的重要资金来源，并且增长迅速。《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》（国发【2013】35号）规定，民政部本级彩票公益金和地方各级政府用于社会福利事业的彩票公益金，要将50%以上的资金用于支持发展养老服务业，并随老年人口的增加逐步提高投入比例。据测算，“十三五”期间，彩票公益金用于养老支出的资金规模年均增长21.2%。2020～2030年，年均增长16.9%。2020年资金规模达到520亿元②。

除直接投资外，政府还以投资补助、运营补贴、贷款贴息、购买服务等形式加大对民办养老服务机构的扶持力度。

（二）中国养老服务的现行税费政策现状

税收政策旨在引导、激励社会力量参与养老服务事业的发展，为老龄产业的正常发展优化制度环境。然而目前，我国仅有一些与养老服务相关的税收鼓励措施，并没有一套直接针对养老服务的税收制度。

1.营业税

免征养老院、残疾人福利机构的营业税；免征家政服务企业由员工制家政服务员提供的家政服务取得的收入的营业税。

2.个人所得税

对于国家统一规定发给干部、职工的退休工资、离休工资、离休生活补助费，免征个人所得税；孤老人员取得的劳动所得，经批准可以减征个人所得税；个人领取基本养老保险金，免征个人所得税。

3.地方税

对非营利性养老机构自用房产、土地、车船，免征房产税、城镇土地使用税、车船使用税。对经批准设立的民办养老院内专门为老年人提供生活照顾的场所免征耕地占用税。

4.捐赠免税

包括捐赠税前部分扣除和捐赠税前全额扣除两种政策规定，例如，在捐赠税前部分扣除中规定，当企业发生的公益性捐赠支出时，在年度利润总额12%以内的部分，准予在计算应纳税所得额时扣除；在个人发生捐赠支出时，捐赠额未超过纳税义务人申报的应纳税所得额30%的部分，可以从其应纳税所得额中扣除；事业单位、社会团体、民办非企业单位获得的社会各界捐赠收入免征企业所得税。

在捐赠税前全额扣除中规定，对企事业单位、社会团体和个人等社会力量，通过非营利性的社会团体和政府部门向福利性、非营利性的老年服务机构的捐赠，在缴纳企业所得税和个人所得税前准予全额扣除。

5.其他相关费用

免征非营利性养老机构建设的有关行政事业性收费，对营利性养老机构建设要减半征收有关行政事业性收费，对养老机构提供养老服务也要适当减免行政事业性收费，养老机构用电、用水、用气、用热按居民生活类价格执行。

二、中国养老服务财税政策存在的问题

尽管国家的财税制度在推进养老服务体系建设的过程中，取得了阶段性的成就，但也凸显了一些存在的问题。

在财政支出政策方面存在在财政投入不足，投入结构不合理等问题。近年来，尽管国家财政用于养老服务的支出金额不断增长，但占比仍然较低。据统计，2013年全国公共财政支出中有约112亿元用于老年福利支出，但占比不到1‰。从投入结构看，在我国，社会保障属于中央和地方共担事权，目前总体上地方支出占60%，中央支出占40%。而养老服务则更多是由地方提供，尤其是市、县支出责任更大。自分税制改革后，县乡层面的财政收入比重逐步下降，而财政支出需求呈上升趋势，这就相对弱化了基层政府公共服务的保障能力。此外，各地由于经济发展不均衡，财政收入也存在较大差距。近年来中部地区尽管财政收入增长率在一定程度上超过东部地区，但收入规模仍然存在较大差距。如果按照同等比例用于养老服务，经济欠发达地区势必出现财政保障不足的局面。转移支付制度作为解决区域财力平衡等方面的重要手段，尽管近年来中央加大了对地方转移支付的绝对数量，但仍然有限，收效甚微。

在税收政策方面，目前的税收优惠更多的是针对捐赠行为，对于在养老服务体系中覆盖面最广的家庭养老的鼓励优惠政策尚且缺失。而且目前的税收政策中，养老服务相关的税收优惠政策，其覆盖范围仅限于全国性、省级社会团体，对于大量活跃在基层，特别是农村地区的养老服务行业，却因无政策法规支持而很难享受优惠政策，使得现行税收优惠政策对民间资本的引导作用受到限制。此外，我国对于公益性捐赠税前扣除资格认定范围、作为减免税依据的捐赠票据没有形成统一的政策约束，导致各省市自行制定的局面，不利于规范和推动全社会公益性捐赠行为，不利于政府有效监管。

三、促进中国养老服务发展的财税政策建议

1.加大专项转移支付力度。一方面，中央财政应该统筹规划，综合考虑，加大对中西部地区等经济发展薄弱区域的养老服务专项转移支付力度，另一方面，省级政府也应加大对市、县两级政府的养老服务专项转移支付力度。中央财政与地方财政要相互配合，形成养老服务业发展的坚实后盾。此外，还应设立专项经费用以扶持养老服务工作，专项经费可列入当地财政预算，由各级财政承担一定比例，并建立起相关经费的自然增长机制，确保经费的可持续性。

2.进一步明确政府和社会责任，政府继续让渡放权，主要承担监管与委托职责。鼓励民间资本投资建设各类专业化养老服务机构或组织，承接政府或社会委托，提供养老服务评估、咨询和第三方认证等服务。同时，政府应挺高对民间资本投资基本养老服务的补助水平。通过财税、金融等多种政策，加强对民间资本投资基本养老服务业的培育扶持。

3.统筹和完善税收优惠法律体系。我国现有的养老服务业的税收优惠政策多以“意见”、“办法”、“通知”等形式下发，规范性不强，且过于分散，难以形成合力。建议整合涉及养老服务业的各种政策文件，并将其转化为法律法规，以期待提高政策效果。

4.政府可以通过制定有关财务监管的专项法律法规把民政、财政、税务、审计等部门的财务监督职责、权限、具体的运作程序予以明确和固定化，从而建立统一规范的政府监管机制，从整体上最终形成政府、社会、公益性社会团体三位一体的监管机制，使得我国公益性捐赠税收优惠政策落到实处，从而解决政府监管的缺位、越位和错位问题。

5.针对居家养老，可以考虑制定相关优惠政策。如对于同老人一起居住的子女，对其所得收入，可在扣除赡养费用之后进行征收个人所得税。此外，可以借鉴美国、日本等国家的以房养老模式，一是通过住房反向抵押贷款，使老人更容易获得资金；二是住房定向传承，鼓励家人及社会人员赡养老人。在今后征收房产税时，对于以房养老的老人可考虑免征房产税，对子女传承的住房可考虑免征营业税和个人所得税等。

注释：

①胡祖铨.养老服务业领域政府投资规模研究[J].宏观经济管理，2015（03）。

②胡祖铨.养老服务业领域政府投资规模研究[J].宏观经济管理，2015（03）。

参考文献：

[1]白景明.健全我国养老服务体系的财税政策思路[J].中国财政，2014（03）：16-17.

[2]宋忠伟.我国公益性捐赠税收优惠政策分析[J].社团管理研究，2008（12）：42-46.

[3]胡祖铨.养老服务业领域政府投资规模研究[J].宏观经济管理，2015（03）：46-48

[4]李萌.支持养老服务体系发展的财税政策分析[J].中国财政，2014（04）：68-69.

[5]UNDP促进中国养老服务体系发展的财税政策研究课题组.促进中国养老服务体系发展的财税政策研究[J].财政研究，2012（4）：10-13.

作者简介：杨 慧（1985-），女，硕士，讲师，工作单位：河海大学文天学院国际教育学院。