云南省乡镇社会治理机制创新的调查与研究

2016-07-11郭颖梅朱晓丽

中国管理信息化 2016年13期

关键词：乡镇政府简政放权权责

郭颖梅，朱晓丽

（云南农业大学经济管理学院，昆明650201）

云南省乡镇社会治理机制创新的调查与研究

郭颖梅，朱晓丽

（云南农业大学经济管理学院，昆明650201）

乡镇是我国最基层的政权组织，乡镇行政管理效能直接影响着党在人民群众中的形象。现行的乡镇行政管理处于“权小责大能弱”的窘境，呈现出体制设计的僵硬化、组织结构的离散性、组织职能的弱质性的特点，严重弱化了农村基层政府的执行力，必须谋求乡镇行政管理体制和社会治理模式的创新。以云南129个县（市）的467名乡镇领导干部为样本，通过问卷调查与团队焦点访谈，从乡镇基层领导视角探析乡镇政府管理工作的新难点，从简政放权、扩权强镇；发布乡镇政府的权力与责任清单，推进政府管理法治化建设；健全完善以公共服务型政府职能为基准的乡镇领导干部的绩效考核机制等创新措施入手，探究乡镇管理体制的创新，以期提高边疆民族地区的乡镇政府管理效能。

乡镇政府；干部；行政管理

0　引言

以简政放权为重点，以深化行政审批制度为突破的行政改革，积极推进社会治理机制创新是本届政府最醒目的治国纲要。2015年4月1日的国务院常务会议上，李克强总理用“大道至简，有权不可任性”予以诠释，并强调“各级政府都要建立简政放权、转变职能的有力推进机制，明确时限”。2016年3月8日习近平总书记在十二届全国人大三次会议期间，强调“简政放权，既要放也要接，‘自由落体’不行”。

以简政放权为核心的行政体制改革已经构筑了顶层设计，但能否落脚，关键在于基层。乡镇是我国最基层的政权组织，重在民治，通过简政放权把社会治理权力回归于乡镇政府，才能避免行政体制改革倒在“最后一公里”。

1　制约云南省乡镇社会治理机制创新的障碍因素

为探索云南省乡镇社会治理机制创新，云南农村干部学院分别于2015年3月3日、5月12日、9月13日、11月23日先后四次对来自全省129个县（市）的农村基层执政骨干专题研修班学员进行了问卷调查与访谈。课题组回收有效调查问卷467份，并与56名乡镇长（党务书记）进行了团体焦点座谈。结合调研资料，剖析新政治生态环境下制约云南省乡镇社会治理机制创新的障碍因素，进而探索提升云南省乡镇社会治理效能的对策建议。

通过对云南省467名乡镇长（党委书记）的调研，发现目前的乡镇行政职能设计与职权配置已经严重制约行政体制创新和社会治理模式的转变，主要表现为以下五个方面。

1.1乡镇政府职能定位模糊

现行的乡镇已经不复为一个职能完备、职责清晰的政府。乡镇政府管理与县政府管理部门派出机构之间的“条块分割”现象突出，导致乡镇政府成为一级残缺的政府机构。调研中，90%以上的学员普遍反映乡镇与县级政府职能部门派驻乡镇的机构职责关系处理不科学：设在乡镇的一些行政机构，有的理应下放给乡镇政府管理，却被上级职能部门把持；有些需要由上级职能部门业务指导和行政管理的镇事业单位，却被上级职能部门当做“包袱”甩掉。对于县（市）政府直接管理，但机构设在乡镇的公安、税务、工商、土地、教育、卫生等站所，均属于上一级政府相关职能。调研中，一位来着曲靖的学员把这种职能设置现象戏称为“看得见，管不着”。职能定位模糊已然成为制约乡镇治理模式转变的首要因素。

1.2乡镇管理权责不对等，依法行政滞后

目前实施的条块管理使得名义上拥有乡镇治理权力的乡镇政府被架空，乡镇政府呈现“空壳化”。乡镇行政管理的职能权力与承担责任的不协调，乡镇政府职能设置、权限的不明确，使得管理出现真空，体制日显僵化。

调研中，96.8%的学员急切反映目前乡镇管理体制存在着“责任无限大、权力无限小”的权责不对等现象，对片面强调“属地管理”原则深有疑虑。由于乡镇一级政府无执法权，而具有执法权力的基层执法人员素质、执法手段、执法能力欠缺以及编制不足原因，导致依法行政并不如意。还有一部分乡镇领导反映，乡镇政府工作人员由于年龄老化导致的人浮于事以及频繁借调导致的人手不足两种现象并存，致使乡镇行政效率偏低。一位来自红河州的学员总结乡镇行政管理体制有“三乱”：人事关系乱、乡镇与县委会关系乱、乡镇与村委会关系乱。

1.3乡镇管理的事权与财权不匹配，职能转变缓慢

1994年的分税制改革极大地调动了各级政府和市场主体的积极性，20余年过去了，随着财权的大幅上收，事权的层层下放，乡镇政府财权与事权不匹配的矛盾日益突出。乡镇政府的收入自农业税取消后，基本上来自于上一级财政的转移支付，而县乡两级政府的职责并未明确划分，使得乡镇领导干部在传统工作中举步维艰，在公共服务、社会管理等领域就更难有充裕的精力开展工作，职能转变力不从心。

调研中，85.2%的学员反映“经费匮乏”“缺乏财力”是制约乡镇社会治理的瓶颈。访谈中有一位来自怒江的学员认为，“目前的乡镇财政属‘无米之炊’，呈现‘三多三少’的工作状态：事多人少、责多权少、苦多乐少”。乡镇政府权责不对等、财权与事权不匹配的组织管理现状，禁锢着乡镇的治理创新。

1.4惠农项目推进不顺畅，绩效反馈缺失

农村基础设施建设滞后已然成为制约农村经济社会发展的“瓶颈”，争取各类惠农项目经费投入、加强产业转型升级是乡镇领导干部的重要工作内容之一。

调研中，有78.6%的学员认为由于“项目经费投入不足，项目评审、预算、实施机制过于理想化，与乡镇实际不相符，导致项目推进不顺利”，与预期目标差距显著。由于县乡财政困境，学员们普遍反映“项目实施中的配套经费最难保证”“项目争取难、项目实施难上加难”“政策设计理想化，遥控指挥、不能落地”。一位来自大理州的学员认为项目管理过程中，“形式主义花费多，导致真正用于项目建设的经费非常有限”。更为重要的是项目实施后的评价机制尚不健全，缺乏有效的反馈改善流程，也是制约乡镇自治的重要因素之一。

1.5群众参与性低，“旁观者现象”突出

乡镇社会治理的本质是还权于民，推进乡镇从“管理”迈向“治理”，充分发挥公众主体作用。简政放权的实质是让直接治理民众的权力回归县（乡）政府。但调研中，学员们反映，“在即使是让群众受益的公共建设和事务管理中，农民群众整体表现出的不认同、不参与、不热情的冷漠态度，甚至伴随抵触对抗情绪”，也严重挫伤了乡镇干部的积极性。一位来自临沧的学员评价当下乡镇施政环境面临三变：“农村变、农民群众变、农村干部变”。学员们认为“惠农政策不断施行，虽然农民受益越来越多，但农民的责任感却逐渐丧失”。一位来自曲靖的学员充满忧虑地指出，“当下农村居民的信仰危机已经到了令人堪忧的境地，迫切需要强化政党对农村群众的影响力和传递作用”。如果农民群众缺乏主体参与精神，乡镇行政改革仍然局限于管理，非治理层级。

通过对调研资料的梳理分析，现行的乡镇政府普遍处于“权小责大能弱”的困境，乡镇体制的僵化性日益显现，成为制约实现乡镇政府由建设型向服务型政府、法治型政府转型的障碍因素。

2　提高云南省乡镇社会治理效能的对策

现行乡镇管理体制的僵硬性、组织结构的离散性、组织职能的弱质性，严重弱化了农村基层政府的执行力，必须从顶层设计上谋求乡镇行政管理体制和社会治理模式的创新。笔者结合云南省实际，提出以下五个方面的改革策略。

2.1发布乡镇政府的权力清单，推进政府管理法治化

亨廷顿指出，“职能是衡量组织适应性的重要标志”。要进一步明晰乡镇政府职能，立足于权责清单制订。权力清单和责任清单有助于厘清地方政府的权责边界，是政府管理工作制度化、规范化的表现。自2015年以来，云南省积极推进省各级政府部门权力清单和责任清单工作，2015年11月4日，云南省人民政府召开新闻发布会，以“两单合一”“一表两单”向社会完整发布省级政府部门权力清单和责任清单。

未来，为进一步理顺省市县乡四个行政管理层级的权责关系，要遵循“权力清单全覆盖”的原则。开展乡镇政府职权清理，按照权责统一、权力法定的原则，逐步制订乡镇一级政府的权力清单和责任清单，实现“清权责、确权责、配权责、晒权责”，有利于依法制权、依法办事，推进农村基层政府法治化建设。

2.2调整财政转移支付体系，增加乡镇财力保障

要缓解乡镇财政压力，需要调整财政转移支付体系，具体措施有两个方面。

2.2.1以事权决定财权，增加项目配套经费投入

按照分税制的要求，以事权决定财权，建立科学、公平、透明的转移支付体系，完善乡镇财政体制。地方留存部分适度向乡镇倾斜，惠农项目提供一定比例项目实施配套经费，化解乡镇财力不济，改善项目实施绩效。

2.2.2探索县域范围内乡镇横向财政转移机制

在县域治理范围内，区分不同乡镇的主体功能定位，探索探索县域范围内各乡镇之间的横向财政转移支付机制，对异地招商实现税收共享机制，既有利于保护生态环境，又能调动乡镇政府的积极性。

2.3试点“简政放权，扩权强镇”

在全省范围内选择一批乡镇作为试点，实施简政放权，扩权强镇，下放管理权限，具体做法有两个方面：

2.3.1试点乡镇，推行“扩权强镇”的社会治理模式探索

乡镇政府贴近基层群众，掌握大量具体信息，扩权不仅能够调动基层政府的积极性，也能提高行政效率。对试点乡镇确立省直管县及乡镇自治管理制度，重心下移，赋予试点乡镇部分县级政府的经济社会管理权、执行权、人事权。

2.3.2赋予试点乡镇政府较大的行政管理权

强化对试点乡镇的公共服务职能，核定职能机构及人员编制，管放结合，委托受理部分执法职权，化解乡镇政府“有权管不了，无权不能管”的困境，理顺县乡两级政府的权力关系。

2.4完善乡镇政绩考核机制，促进服务型政府建设

乡镇政府确立了由建设型向公共服务型职能转变目标，对应地要建立与之相适配的政府绩效考核机制，具体做法有三个方面：

2.4.1调整政绩考核指标，强化公共服务职能指标

乡镇政府政绩考核指标设计虽然体现了多元化，但侧重经济性指标。调整乡镇政府政绩考核指标，转变唯“GDP论英雄”的考核观，建立以公共服务型政府职能为基准的考核指标体系，加强对制度创新、法治建设、经济可持续发展、生态保护、民生改善、乡风文明等公共服务指标的重视度，按照地区差异、分类管理原则，设置不同指标类别及权重。

2.4.2建立全程性多元化政绩评估制度

利用电子政务系统，通过问卷调查、人员访谈、投诉电话、举报信箱、网上评论等手段多渠道收集信息，提供过程评价依据。引进乡镇政府服务对象即社会公众的评估，以群众满意度为重要评价指标，尝试引入专业独立的机构参与评估，实现官方评估与民间评估并重、过程评估与结果评估并重的全程性多元化评估制度。

2.4.3加强惠农项目的可行性论证，强化绩效评估机制

要充分体现惠农项目的意义及价值，重视项目的可行性论证，避免“遥控指挥”，保证项目预算科学合理，乡镇政府与群众等利益相关者要参与。项目实施后，要加强绩效评估及反馈，综合评价项目实施成效，建立持续改善制度。

2.5支持社会组织建设，提高公众参与管理力度

互联网时代，即使是农村社会，农民群众权利意识的觉醒和参与渠道也在不断发展。建设服务型政府意味着政府要“问需于民、问计于民、问政于民”，支持社会组织建设，建立有效的公众参与管理策略，进一步体现决策民主化，改变农民群众在公共事务管理中的“旁观者现象”。

政府改革与治理转型无可避免，倾听来自云南省129个（市）乡镇领导学员一线“声音”，收集其诉求与意愿，结合云南省实际，以资为探索深化乡镇政府行政管理体制改革，推动行政权力下移，扩大乡镇的财权社会管理权，建立权责明确、责权相符、事权一致、有能有为的法治型、服务型、效能型政府提供参考。

主要参考文献

［1］王少俊.乡镇政府调控能力的理性分析［J］.温州论坛，2006（4）：62-69.

［2］陈剩勇.政府改革论［M］.北京：北京大学出版社，2014.

［3］魏礼群，汪玉凯.中国行政体制改革报告（2014-2015）［M］.北京：社会科学文献出版社，2015.

［4］陈剩勇，张丙宜.强镇扩权：浙江省近年来小城镇政府管理体制改革的实践［J］.浙江学刊，2007（6）：37.