寿光市城乡建设用地增减挂钩试点工作调查与思考

纪荣国

摘 要：2004年10月，《国务院关于深化改革严格土地管理的决定》提出“鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地增加要与农村建设用地减少相挂钩”的政策。2006年4月，国土资源部正式批复天津等五省（市）城镇建设用地增减与农村建设用地减少相挂钩第一批试点。近十年时间的探索实践充分证明：城乡建设用地增减挂钩试点对于加强土地管理和耕地保护，有效解决工业化城镇化“缺地”、新农村建设“缺钱”、耕地保护“缺动力”、城乡统筹“缺抓手”等一系列问题，具有十分重要的意义，是耕地“占补平衡”思路的延伸，也是破解保障发展与保护耕地“两难”困境的重要出路。本文主要阐述寿光市近年来城乡建设用地增减挂钩试点工作的基本情况、经验做法和取得的成效。

关键词：寿光市；城乡建设用地增减挂钩；工作调查；思考

中图分类号： F124 文献标识码： A 文章编号： 1673-1069（2016）20-160-2

1 基本情况

2006年4月14日，经国土资源部批准，寿光市成为全国首批城乡建设用地增减挂钩试点县（市）；2010年2月份，被山东省国土资源厅确定为全省城乡建设用地增减挂钩试点示范县（市）。自2006以来，该市先后有45个增减挂钩项目区（土地综合整治项目）获国土资源部、省政府批复，涉及86个村（场），规划复垦耕地面积17643亩，节余建新土地指标15368亩。截止到2015年12月底，有32个项目区整体或部分项目通过验收，涉及60个村（场），节余建新土地指标10833亩，建成入住公寓楼553栋、平房303套，安置农民1.5万户5.46万人。项目区完成比例位居山东省8个获批周转指标规模过万亩的县（市）首位。寿光市城乡建设用地增减挂钩试点工作得到了国土资源部和省、潍坊市政府领导的充分肯定。

2 主要做法

2.1 加强组织领导，形成工作整体合力

成立了由市长任组长，分管副市长任副组长，国土、发改、财政、建设、农业等部门及有关镇（街道）主要负责人为成员的城乡建设用地增减挂钩试点工作领导小组，下设办公室，实行专抓专靠，负责项目日常管理，督促工作进度，保证资金运转。该市还将增减挂钩试点工作与农村新型社区建设有机结合，纳入各镇（街道）工作考核体系，制定详细考核办法，每月召开一次现场调度会，聚合各方力量整体推进。各镇（街道）也成立领导小组，组建了以挂钩项目村为单位的建设指挥部，做到市镇村一级抓一级，层层有人抓，事事有人管，从而保证了增减挂钩试点工作的顺利开展。

2.2 科学规划设计，合理编制实施方案

该市将城乡建设用地增减挂钩规划与土地利用总体规划、村镇体系规划、新农村建设规划、产业发展规划、生态建设规划和水利交通等规划相衔接，统筹安排农村生产、生活、生态等用地规模和布局，实行“一张图”管理。到2020年，计划利用挂钩试点政策，采取“撤村并点”、“整体搬迁”、“空心村改造”等模式，改善147个村的居住条件，复垦农村建设用地2.2万亩。在工作中，合理确定挂钩规模和范围，妥善安排安置用地区，使各类用地结构和布局科学合理。科学编制挂钩实施规划，明确项目区内的土地利用现状和整理规划，合理确定建设用地整理区和建设预留区，制定具体项目的实施方案，明确实施期内的具体实施时间和程序等。

2.3 坚持以人为本，维护群众合法利益

充分发挥农民主体作用，切实维护农民合法权益，保证农民的决策权、知情权和参与权，让农民群众全程参与项目的决策、实施、监管和验收。参与挂钩项目的村都成立了领导小组，小组成员由村民选举产生，全程参与挂钩项目的实施工作。从项目的规划、申报，到旧房评估、建新、拆迁、复垦，始终坚持民主公开原则，多次征求群众意见，按群众意愿办事，并接受群众和社会舆论的监督。

2.4 拓宽融资渠道，确保项目正常运转

为解决资金不足，实行多条腿走路，采取了“村民自己拿一块、村集体贴一块、镇政府垫一块、市财政补一块、承建单位带一块”和强弱联合、村企共建、银行贷款、扶持资金捆绑使用等办法筹集资金。为调动各级参与挂钩工作的积极性，2009年6月市政府出台了《加强农村土地整治促进新农村建设暂行办法》，在2006年第一批挂钩项目原有政策基础上，加大补助力度，规定每节余1亩挂钩指标由市政府补助20万元，相比原政策提高了一倍。2012年12月又调整补助政策，从2013年1月1日起每节余1亩挂钩指标由市政府给予27万元补助资金。该市还制定了《挂钩项目资金管理使用办法》，每月按实施进度拨付一次补助资金。截至2015年12月底，共向挂钩项目拨付补助资金22.05亿元，有力地保障了项目建设。

2.5 规范指标使用，强化复垦后续管理

实行挂钩节余指标有偿使用制度，凡是经营性和工业项目用地使用节余指标的，一律按照每亩30万元的标准缴纳节余指标使用费，由市财政纳入挂钩资金专户管理，所收费用专项用于挂钩工作。严格节余指标使用会审制度，使用节余指标必须经市增减挂钩试点领导小组会审同意。建设项目必须符合国家产业政策、供地政策和土地集约节约利用标准。对复垦出来的耕地，由村委会组织召开村民代表大会，采取公开招标方式发包，用于发展大棚蔬菜等高效农业，所收取的承包费专项用于公共基础设施的配套建设、日常维护。有关镇政府（街办）成立专门的后续管护领导小组和管护队伍，负责复垦项目区基础设施的日常管护工作。

2.6 引入低碳理念，倡导节能环保建设

在建设公寓楼安置过程中，对农民集中供热供暖方面，该市进行了低碳节能环保方面的探索。

一是地源热泵技术。洛城街道浮桥、古城街道常治官庄、纪台镇前曹村等12村设计利用浅层地能进行供热制冷，地源热泵属可再生能源利用技术，高效节能、无环境污染，维护费用低，节省空间。

二是水源热泵技术。古城街道沙埠屯、戴家两村联建的怡和苑社区利用附近的山东光耀超薄玻璃公司生产过程中产生的余热，以中水为载体，借助热泵系统，将提取到的热量用于冬季采暖，整个过程不消耗水量，而且也不会排放废气、产生粉尘，每平方米取暖费10元，年可节约用煤2500吨，节省资金350万元。

三是生物垃圾处理技术。孙家集街道三元朱村采用生物技术处理生活垃圾，不仅避免化学处理对环境造成的新污染，同时也可避免挖坑填埋处理侵占土地及对环境潜在污染，实现生活垃圾的无害化、减量化、资源化处理。

四是将太阳能利用与建筑有机结合。新建公寓楼实行太阳能与建筑设计一体化，为村民解决四季热水，可以达到节能、减排的效果。

五是建筑墙体采用外墙保温节能环保技术，室内照明采用新型节能灯，在新农村建设向低碳环保迈进上做出了有益尝试。

3 工作成效

3.1 经济效益

一是实现了农民增收。对旧村庄拆旧复垦后配套进行田、水、路、林、村综合整治，增加了耕地面积，提升了耕地质量，改善了农村生产生活条件。据测算：复垦的土地用于传统农业种植，可实现亩均纯收入1600元；发展大棚蔬菜，可实现亩均年纯收入3万元。

二是增加了地方财政收入。通过使用挂钩节余指标安排各类建设项目80多个，缓解了建设用地供需矛盾，有力地支持了招商引资、工业项目建设和城市发展。特别是利用挂钩节余指标新上了部分高新技术工业项目，增加了社会就业，促进了财政增收，拉动了地方经济社会发展。

3.2 社会生态效益

按照“设施配套、功能完善、条件便利、环保节能、生态宜居”的标准，搞好新建安置区建设，配套了教育、医疗、商业、文体等服务设施及水、电、气、供暖、道路、绿化、垃圾和污水处理等基础设施，绿化美化了农村居住环境，极大改善了农民居住条件，实现了农民居住平房变楼房的“划时代”革命，进一步提升群众幸福指数，深受项目区群众好评。

综上所述，通过城乡建设用地挂钩试点工作，既盘活了农村建设用地，优化了城乡用地结构布局，又在一定程度上缓解了当前日趋严峻的建设用地供需矛盾，促进土地高效集约利用，还助推了社会主义新农村建设，改善了农民生活居住条件，进一步提升了城乡统筹发展水平，实现了农民、企业、政府的多方共赢发展。城乡建设用地增减挂钩试点是一项利乡利城、利农利工的好政策，应该成为一项常态化的工作，在保证耕地数量不减少、质量有提高的前提下抓好规范完善工作，使之成为推动我国城镇化发展和农业现代化建设的重要手段，为实现中华民族伟大复兴的“中国梦”发挥重要推动作用。