公序良俗在影视监管中的法制化对策

叶成陶



公序良俗在影视监管中的法制化对策

叶成陶

摘要：影视作品的公序良俗审查是维护社会道德的重要屏障。但目前审查中存在法律依据零散、效力层级低、审查规则标准不一致等问题，以致公序良俗审查偏离公众需求，陷入以少数人主观倾向替代整个社会判断的困境。完善公序良俗审查的法律规定，增强审查预期、完善审查救济，加强宣传与沟通，是促进影视作品公序良俗监管标准法制化的必由之路。

关键词：影视；公序良俗；监管；法制化

一、研究的缘起和意义

不久前，《太子妃升职记》、《上瘾》等影视剧大热，成为街头巷尾热议的话题。然而，两剧先后被国家新闻广电出版总局(简称“广电总局”)以“有伤风化”，违反“公序良俗”等理由下架。随后广电总局下属协会颁出《电视剧内容制作通则》(简称“《通则》”)规定电视内容不得出现同性恋、婚外情、未成年早恋等。这两部剧的下架和《通则》的发出，在业界和众多网友中引发了激烈讨论。

自我国影视剧审查制度建立以来，广电总局以“违背公序良俗”为理由责令停播、强制下架影视作品的情况屡见不鲜。虽以公序良俗作为影视作品审查标准鲜有争议，但行政部门的管理方式、决策程序、执法依据和尺度却经常引发争论甚至讨伐。

目前，我国影视剧产业市场化程度较高。为繁荣市场，国家对影视剧行业的监管调控以前期市场准入和后期内容审查为主的模式。激烈竞争导致作品制作为迎合市场而不惜违背公共道德。社会秩序、价值观念和意识形态容易受到影视作品产生的多元而复杂的影响，迫使政府及法律规制的监管。介入行为的合理性、规范性，效率都与产业的发展、社会风气的形成及政府的公信力息息相关。如何在政府监管行业的健康、繁荣发展及满足人民群众日益增长的文化需求之间寻找一个最佳平衡点，对上述三方来说都具有至关重要。

二、我国影视作品公序良俗监管现状

我国影视剧审查领域的法规欠缺且体系化程度低。在仅有的成文规定中，实践中运用范围最广、频率最高的公序良俗的审查标准并没有得到明确界定。

我国电视剧的审查制度体系主要由国务院《广播电视管理条例》(以下简称《条例》)和广电总局制定的一系列部门规章及其他规范性文件组成。1999年广电总局颁布的《电视剧审查暂行规定》最早以部门规章形式规定了审查制度。2006年，广电总局发布了《国家广播电影电视总局关于印发〈电视剧内容审查暂行规定〉的通知》(简称《通知》)，对电视剧审查规则进行细化。2010年，广电总局颁布《电视剧内容管理规定》(简称《规定》)，更新了我国影视内容审查制度。

《条例》最早以制定否定性规则模式确立了公序良俗审查原则，内容笼统，执行较难。广电总局2006年的《通知》中规定了“渲染淫秽色情和庸俗低级内容”等8类“应删减修改，问题严重的不得发行、播出”的情况，并一一进行了详尽描述，产生了否定性规则过分细化琐碎的问题。公序良俗系道德评价，审查规则的细化，目的在于事先明确工具化规则以形成固定判断标准，规避审查的客观不确定性并提高审查效率。然而，这又陷入了以审查者个人或所在群体的主观感受替代大部分人乃至整个社会判断的困境。而“良俗”在不同作品里的表现方式、程度、形式均有很大不同。过分技术化的审查规则有违影视作品的创作及传播规律，在实践中也无法落实，徒具形式威慑。这种执法理念和模式塑造了广电总局的强势地位，但违反了公序良俗审查的客观规律，是许多争议审查“有法可依”但不能服众的根源。

三、影视剧公序良俗审查标准的法制化对策

(一)审查依据规范化

目前，我国影视剧公序良俗的审查依据主要停留在行政主管部门规章和一些内部规范性文件上，法律层级低，规范化、体系化程度弱。更高层次的立法将带来公序良俗标准在立法主体、程序、内容上更高的要求，解决相关法律规范化、统一性、体系化的问题，对改善影视剧审查法规中明显的管理主义倾向，增加电视剧审查的公开和民主、降低群众的反感程度都非常有利。为此，一可由国务院制定相应的行政法规，提升现有审查规定的法律位阶，二是对现行的部门规章、规范性文件进行清理整合，形成统一、明确、合理、具有可操作性的公序良俗审查法律法规体系，促进审查行为规范化。

(二)统一审查尺度，强化审查预期

审查尺度的差异导致审查实践上的严重偏差，亟需完善审查规则，强化审查预期。首先要确保公众在公序良俗审查中的发言权，避免以个人和部分群体的看法代替公众的看法。当今互联网已经成为观众交流评价影视作品的主要阵地，运用大数据的方法收集、汇总和分析互联网上公众对影视作品的真实意见和评价，最大程度地接近具体作品在公序良俗上的公众反应，为行政执法提供依据，顺应民意，也为行业树立规则预期。其次，审查机构应参照法院系统发布指导案例的做法，对典型个案予以充分、全面的解释，加强说理性。完善审查指南制度，对已形成的审查规则及时增减调整并全面解释理由，做好信息公开。借此缓解公序良俗审查在法规上的抽象性和适用中的权宜性之间的冲突，强化制作方与播出平台的审查预期。

(三)完善审查行为的行政救济

完善制作机构的行政救济渠道。影视剧审查系具体行政行为，制作机构对不予发行许可、删减修改、停播等具体行政行为享有提起复议或诉讼的权利。为此，应在《行政复议法》“对国务院部门的具体行政行为不服的，向作出该具体行政行为的国务院部门申请行政复议。对行政复议决定不服的，可以向人民法院提起行政诉讼，也可以向国务院申请裁决”规定的基础上完善相应的程序规则。

(四)强化公序良俗审查的专业性与公信力

目前包括公序良俗审查在内的影视剧审查主体为广电行政部门，与公序良俗审查要求分析不同社会主体意见的客观要求相悖，致使审查随意性增加、公信力差。为此，建立多元化的审查主体势在必行。如扩大省级广电部门的审查权责，减轻广电总局直接审查的负担，从法律法规上落实播出单位的审查责任，同步建立约束播出单位审查权利机制。发展制作机构行业协会监管。对违反公序良俗原则的制作机构和有过错的广电行政部门、播出平台，依法追究法律责任。强化审查主体组成人员的代表性，增加普通市民、专家学者、影视剧制作和播出机构相关人员在审查委员会中的存在，建立审查主体参与人员库，并使审查人员结构特点与影视作品观众结构特点相匹配。在审查中，相应单位或个人能证明审查人员不适宜承担特定审查内容或目的的，有权向组织方对组成人员提出回避申请。

(五)做好政务公开，提高行政行为透明度

审查决定作出后，广电行政部门可以通过各种渠道主动公布审查进展、审查委员会人员组成与审查流程，说明审查依据及理由，并在存在争议的情况下主动说明。对于通过了事前审查并获得发行许可后已播出，在播出过程中发现违反公序良俗而予以责令修改或停播的，还要说明和解释事前审查的流程和依据及播出后才责令删改、下架的依据。行政行为的透明化和主动沟通，可以有效缓解公众对广电行政部门具体行政行为的质疑，增强审查公信力。(作者单位：四川大学法学院)

参考文献：

[1]殷国安.影视审查应加快立法进程[N].甘肃日报2015年3月4日第3版

[2]朱素妮.我国电影审查制度的行政法思考[D].湘潭:湘潭大学，2012

作者简介：叶成陶(1987.4)，男，四川成都人，四川大学法学院，硕士研究生。