加强人力资本投入促进创新驱动

2016-07-08戴桂英

全球化 2016年6期

戴桂英　张　瑾

·宏观经济·

戴桂英张瑾

摘要：加强人力资本投入是我国实施创新驱动战略和实现中国梦的根本要求，人力资本投入区别于其他资本投入，具有投资收益的滞后性和长期性、倍增效应、边际收益递增效应、风险性。目前，人力资本投入总量与国际平均水平相比差距大，人力资本投资结构不合理，人才政策实施过程中存在大量问题，人力资本投入的体制机制亟需完善。建议多渠道吸引人力资本投入，扩大人力资本投资规模；加大力度优化人力资本投资结构；缩小人力资本投入城乡和区域差距；将贫困地区营养干预工作建成民生工程；公平地分配精神健康服务；国家财政拨出专项经费，关爱留守儿童心理健康；改革县以上领导班子考核机制，建立健全人力资本投入统计体系；深化人力资本投入体制机制改革。

关键词：人力资本投资创新驱动经济增长

张瑾，中国国际经济交流中心经济研究部副研究员。

*本文是中国国际经济交流中心基金课题《我国人力资本投入问题研究》阶段性研究成果。

当今和未来世界的竞争，从根本上说是人才的竞争。我国要实现创新驱动战略和中国梦，特别是要在未来激烈的国际竞争中处于主动地位，关键是努力建设一支包括党政干部、企业经营管理者、专业技术人才和其他战线的各类人才在内的规模宏大的高素质人才队伍，而人才队伍建设追求的最终目标是人力资本规模的扩大和效益产出。人力资本积累主要是指花费在教育、医疗保健卫生、在职培训以及为寻求更好的工作机会而进行迁移流动上的投资。目前，加强人力资本投入可应对人口红利减弱风险，加大农村人力资本投入是缩小城乡差距的重要途径，强化人力资本投入是新常态的时代要求。我国在人力资本投资上和国际发达国家相比，仍存在很大差距。因此，优化人力资本投入结构要素，注重培养大批高素质专业人才和一批拔尖创新人才，加快实现我国经济增长方式和经济体制的根本转变是经济发展、社会进步的根本大计。目前，我国在经济总量上已是世界第二大经济体，探讨和研究新常态背景下人力资本投入的规模和结构，提高人力资本投资效益，对实现我国创新战略、转变经济发展方式、提高国际竞争力，具有重要的理论和实践意义。

一、人力资本投资的特征

经济学把资本分为物质资本和人力资本。1960年，美国经济学家西奥多·舒尔茨提出人力资本概念，他把人力资本定义为“存在于人体之中、后天获得的具有经济价值的知识、技术、能力和健康等质量因素之和”。据他的分析，人力资本是体现在劳动者身上的以劳动数量和质量表示的资金投入，主要是通过教育、卫生保健和劳动力流动的投资形成的，而其中教育投资是最重要的人力资本形成途径。其核心观点可归纳为：一是人力资本存在于人的身体之内，表现为人的健康、体力、知识、技能、经验和精神等，也就是人的综合素质；二是从物质资本和人力资本相比较来看，人力资本是相对稀缺的资源，特别是企业家型的人才是十分珍贵的；三是人力资本是通过投资于教育、健康等而形成的资本，这种投资支出是生产性的；四是人力资本像一切资本一样应当获得回报，这种回报随着时间的积累，社会和个人的经济价值提高是一种趋势；五是人力资本对一国经济发展的作用越来越大，他带来的价值是倍增的。人力资本投入区别于其他资本投入，具有以下特征。

(一)人力资本投资收益的滞后性和长期性

对人力资源最初的投资是要经过较长时间才能见到效益，正规教育从小学到大学需要16～17年，如果继续读硕士和博士，累计需要22～23年左右，这期间需要大量人力资本投入，获得的回报在就业后才能体现出来，这就是人力资本投资收益的滞后性的特点。但是，人力资本一旦形成产出，就能体现受益的活力和获益的长期性，因为人力资本能够长期使用，持续不断创造产品和效益。

(二)人力资本投资具有倍增效应

人力资源投资能够促进人力资源载体的知识和技能的增长，提高人力资源素质，增加人力资本存量。舒尔茨通过对美国在1900年—1957年的物质资源和人力资源的投资收益进行详细调查和计算，发现在这段时期的人力资源投资收益率是物质资源投资收益率的五倍。人力资本在经济增长中具有关键性的作用，因此与物质资本的投资相比，人力资本投入具有倍增的效益。

(三)人力资本投资边际收益具有递增效应

在没有技术创新的前提下物质资本投资有收益递减规律，比如，经济学家发现了土地肥力递减的趋势。唯独对人力资源的投资却具有收益递增效应，即在人力资本上投入得越多，经过一段特定的时期后所获得的边际收益也将越多，这将克服其它生产要素的边际收益递减从而保证经济长期增长。

(四)人力资本投资具有独特的风险性

人是所有生产要素中最活跃的要素，与物质资本投入一样，人力资本投资面临着各种风险，变化大、可控性差。由于人力资本投资的不确定性和长期性，使得人力资本投资的风险较大，主要的风险有人力资本投资对象选择风险、人职匹配风险、激励政策风险、人事变动风险、人才流失风险、职业安全与健康风险等。

(五)人力资本投资既是消费行为又是投资行为

从消费行为来看，人力资本投资是以满足人们物质文化需要为“目的”的消费活动。从投资行为来看，人力资本投资收益表现为个人收入增加、企业利润提高和政府经济实力增强，同时表现为人自身能力提高、企业可持续发展潜力增加和社会进步等方面。人力资本投资对国家和地方经济增长具有重要贡献，在技术进步、技能需求增加情况下，人力资本投资可提高劳动者生产率从而推动经济增长。

本文研究人力资本投资的重点是教育投资、培训投资、健康投资和迁移投资。凡是能够提高劳动者个人的知识、技能、健康和素质等的支出都属于人力资本投资范畴。教育投资是劳动者的教育总投资成本，是人力资本投资的最核心组成部分和最基本要素。培训是提高劳动者生产效率最主要的途径之一，学习相关技能有利于生产水平提高，在现代社会在职培训可更有效地提高员工素质和能力。健康投资是人力资本投资的一个重要组成部分，可提高居民平均寿命，降低疾病发生率，提高治愈率，改善劳动者精力和体力，扩大劳动者产出水平。迁移投资也是人力资本投资的组成部分，从本地迁移到其它地区所付出的成本是人力资本迁移投资。劳动者合理迁移能增加迁入地区的人力资本存量，能够提升劳动者个人的人力资本质量水平和人力资本投资回报。

二、我国人力资本投入存在的主要问题

随着我国经济实力不断增强，人力资本投入规模不断加大，投资结构得到优化，培养了一大批高技能、能创新的高素质人才，特别是科研队伍总体规模不断壮大。研究结果表明，人力资本具有可以使得资本和其他要素对经济增长的产出弹性得到提高的作用，并且其所具有的外部性作用远远超过了人力资本存量本身。但相对于物质资本而言，我国经济增长目前仍然是靠物质资本，人力资本投入既存在总量不足，也存在结构上的矛盾，人力资本投入严重滞后物质资本投入，导致我国的人力资本对经济增长的贡献率较小，还需加强对人力资本的积累，发挥其对经济增长的促进作用。

(一)人力资本投入总量与国际平均水平相比差距大

我国公共财政支出注重物质资本投入，忽视人力资本投入，两者差距尽管有缩小的趋势，但与国际平均水平相比还有相当差距。

第一，教育投入低于中等收入国家的平均水平。我国2012年公共财政教育经费国内生产总值(GDP)占比为4.28%，但和经济合作与发展组织(OECD)国家相比仍处于较低水平。联合国教科文组织呼吁世界各国在2000年实现教育支出GDP占比达到6%的目标，我国离这一目标还有不小差距。由于我国教育经费投入的不足，导致学生缴纳学费过高，这是制约我国居民尤其是贫困地区居民教育水平提高的重要因素。据有关专家分析，我国高中阶段学费在国际上处于相对较高的水平，2010年我国接受过高中教育的人口比例仅为24%，远低于高收入国家的平均水平67%，也低于中等收入国家的平均值32%。

第二，人均卫生投入低于世界平均水平。我国政府卫生支出占卫生总费用的比例处于国际较高水平，据《世界卫生统计2015》的数据，我国政府卫生支出占卫生总费用的比例为54.3%，在195个成员国排名第36位，处于较高水平，但人均政府卫生支出水平低于世界水平，在195个成员国中均排名第115位。精神健康方面。随着经济社会快速发展，生活节奏明显加快，心理应激因素日益增加，焦虑症、抑郁症等常见精神障碍及心理行为问题逐年增多。我国精神卫生服务资源十分短缺且分布不均，主要分布在省级和地市级，精神障碍社区康复体系尚未建立。我国现有精神卫生服务能力和水平远不能满足人民群众的健康需求及国家经济建设和社会管理的需要。据有关方面公布的数据，截至2014年底，我国登记在册的严重精神障碍患者达到429.7万例*胡浩：《严重精神障碍患者登记在册429.7万例》，《华商报》2015年10月10日，http：//news.ifeng.com/a/20151010/44805915_0.shtml。，但精神科床位只有22.8万张，平均每万人口1.71张，远低于世界平均数每万人约4.3张；精神科医生数量有两万多名，平均每十万个患者有1.49名精神科医生，全国还有2/3的县区没有精神卫生机构。贫困地区儿童和中小学生营养方面。贫困地区儿童营养状况堪忧，政府投入资金缺口大。例如，目前在贫困地区农村，需要营养补充的儿童有430万人，受益的儿童仅有137万人，还有293万儿童没有食用“营养包”。若要让所有贫困地区婴童食用“营养包”，财政总投资需16亿元，还有11亿元的资金缺口。

第三，在职培训和技能提升培训投入少。在职培训经费投入少，虽然从时间上来看，我国培训投入的费用和培训人数呈现增长趋势，但从培训费用和培训参与的比例来看，培训总投入仍然不高。与工作相关的技能培训和一般性培训主要是由政府有关部门支付费用，与工作无关的一般技能培训则主要由参与培训的个人支付，雇主支付比例都较低。员工的频繁流动使得企业无法从培训投入中获得很好的回报，企业会选择提供更少培训投入。技能提升培训少，我国培训投入的结构中，以就业技能培训为主要内容，岗位技能提升培训和创业培训所占比例不高。与发达国家不同，培训在我国更多是为了弥补基本生产能力的不足，而不是提高生产力。据对浙江制造业企业的调查发现，技能水平和职位等级高的员工能获得大量的培训投资，处于企业生产和技术部门的一般员工获得的培训投资显著偏低，当前企业对员工的人力资本投资不能很好地促进低技能员工向高技能员工的转变，也不利于改善企业内部的技能分布格局。

(二)人力资本投资结构不合理，导致人力资源不能适应经济和社会发展需要

人力资本投入结构的突出问题是，人力资本投资城乡和区域差距大，职业教育投入、健康投入、人才流动投入较低。

第一，人力资本向贫困地区投资偏少，导致地区、城乡差距大。一是城乡投入随着教育水平分布差别的扩大而扩大，已成为一个不容忽视的重要原因。据中央财经大学发布的《中国人力资本报告2014》显示，我国人均人力资本城乡间的差距日益增大。1985年—2010年，农村人均人力资本总量的年均增长率为3.31%，城镇高达9.21%；1997年—2010年在城乡增长均加快的背景下，差距更为明显，农村年均增长率为5.99%，而城镇年均增长率14.2%。二是东西部地区人力资本投资的不平衡导致东部与中西部地区发展差距明显。1978年改革以来，尽管各地区人均GDP均以较快的速度增长，但它们之间的差距却在持续扩大。1980年东部、中部、西部地区的人均GDP比是1.8： 1.18： 1；2012年仍维持在1.72： 1.07： 1。根本原因在于人力资本分布的差异，西部地区人力资源总量、人口文化教育构成、劳动力培训、劳动生产率等指标都远远落后于东部地区，导致东西部人力资源的开发程度和劳动生产率都差距巨大，也使得西部地区人力资源的现状不能与经济大开发相适应。以教育为例，2000年和2010年，中西部的人均教育经费和人均财政性教育经费都要低于东部地区，但和2000年相比，2010年中西部和东部的差距在缩小。2010年，中部人均财政性教育经费相当于东部的72.14%，西部相当于东部的91.37%，人均财政性教育经费的东中西差异在缩小，但是中西部地区和东部地区教育经费的差距仍然存在，并且中部地区相对于西部地区劣势更加明显。三是西部地区资本投入少且效益差。据中组部统计，2013年西部12个省(区、市)人力资本投入占GDP比例17%，总量为975亿元，比全国平均1526亿元每年少500亿元。人才发挥作用不够，人才的贡献率为16.89%，比全国28%的平均水平少11个百分点。人力资本投入少，致使人才流失现象严重，西部地区流出人才质量明显高于流入人才，西部地区流失的人才中大多是专业技术骨干或有较强能力的领导人才，通过各类途径引进的则大多是毕业生，基本都属于就业性人才，这种“强出弱进”现象加剧了人才缺乏的局面。

第二，职业教育相对落后。实现中国经济转型升级，不仅需要高端技术型人才，更需要中低端职业技能人才。但当前的突出表现是职业教育市场需求大、投入少。一是高等职业教育投入过低，2007年—2011年全国教育部门及其他机构普通高等教育经费支出数据显示，高职高专教育支出在普通高等教育支出中占比较低，不足20%，2011年高职高专的生均教育经费支出只有本科生均支出的一半。二是中等职业教育投入下降且学生规模小，中等职业教育经费在国家财政性教育经费中的占比下降，从1997年的11.6%缓慢下降到2006年的不足6%，在后续年份较为稳定地维持在6%～7%之间。中等职业教育的生均经费支出高于普通高中，但其在校生规模在2005年—2013年始终是小于普通高中，中职在校生数量持续下降。

第三，健康投入重治疗轻预防，重生理健康轻心理健康。一是重大医院轻基层社区医疗，在政府的经费投入中，大医院所占比重较高。由于基层社区医疗条件较差，广大人民愈加“信任”和“崇拜”大型医院，一些小病、轻病患者也都集中于大型医院，出现“轻病患者看病难，重病患者难看病”的现象。我国在卫生方面的财政支出并非哪里匮乏就补哪，是按照医疗机构床位数、人头数进行补助，造成了大医院资金多的分配格局。一些具有更大社会效益的预防保健活动，却因资源短缺而无法正常开展。二是健康投入重治疗轻预防，事先预防比事后治疗成本小但收益大，而据中国卫生总费用核算小组的划分和测算，目前我国卫生投入主要流向医院，流向社区医疗服务机构的费用微乎其微。三是卫生投入重城市轻乡村，根据国家统计局公布数据，2003年—2013年，在农村卫生总费用中，政府和社会卫生投入所占的比重下降，而农民个人直接支出费用所占的比重上升。由于公共卫生和医疗支出在城乡间的差距扩大，我国农村的各项公共卫生指标都远低于国际标准。2013年占全国46.3%的农村居民只拥有1/4的卫生总费用，占人口53.7%的城镇居民享有3/4的卫生总费用。四是卫生投入重生理健康轻心理健康。从心理健康看，国家和单位对高危行业从业人员、城市白领、留守儿童的心理健康问题的严重性重视不够。五是高危职业人群心理障碍问题严重，据世界卫生组织的统计数据表明，抑郁症目前已成为世界第四大疾病，中国健康教育中心心理健康调查显示，50%以上高危职业人群存在抑郁状态。具有心理障碍的人群对国家、社会能带来意想不到的危害，甚至是灾难，2015年3月24日德国之翼航空公司4U9525航班坠机事件副驾驶卢比茨因为患有严重抑郁症“蓄意”坠机，造成150人死亡，震惊德国各界。六是城市白领心理压力巨大，处亚健康状态。据《中国城市白领精英人群健康报告》数据分析，主流城市白领亚健康比例达76%，处于过劳状态的接近六成，真正意义上的“健康人”比例极低(不到3%)，35～50岁的高收入人群中，城市白领“生理年龄”提前衰老十年。七是留守儿童心理关爱投入缺失。根据《中国2010年第六次人口普查资料》样本数据推算，全国有农村留守儿童6102.55万，占农村儿童37.7%，占全国儿童21.88%。留守儿童由于长期与父母分隔，孩子的情感交流、人际关系、人格发展、思想道德会出现严重障碍。例如，2015年6月10日贵州毕节市四名留守儿童家中喝农药集体自杀，最大的哥哥13岁，最小的妹妹五岁，这是一个值得深思的极端事件，但也从另外一方面，说明了留守儿童长期缺乏心理关爱，将对未来人才队伍和社会发展带来潜在风险。

(三)人才政策实施过程中带来的问题

党的十六大以来，先后颁布和实施一系列人才队伍建设政策和规划，促进了人才队伍发展，但各部门、各地区在实施中仍然存在不少问题。

第一，现行人才队伍建设投资和培养计划存在多头并进、缺乏统一管理、重复资助少数精英、忽略国家科技人员的梯次形成等弊端。从实施效果看，我国大多人才计划和工程已成为行政化衍生的“学官”待遇。各种人才计划和工程主要遴选于有限名校、国家重点建设大学和国家重要研究机构，即便是获得“计划”的少数精英，大都是一人多冠，被各种人才计划和工程重复、重叠赠予，成为世界学术界上少有的行政待遇。例如，2012年首批入选的前15人“万人计划”人才清单中，就有13人是各种“荣誉头衔”集于一身的，这些人获得多项大额度重复资助，各种人才“计划”资源惠及面极为有限。作为体现对人才重视的各种人才计划和工程已经引起科技教育界学者的不满。

第二，各种投入、待遇、名誉是终身制，不利于人才良性循环发展。人才计划和工程给予的各种待遇、名誉是终身制，入选者入选后容易丧失创新动机和发展能力，也长期把持“计划”资源却庸碌无为，这不仅造成了国家有限支持财力的低效投入，也不利于人才良性循环发展，形成人才发展通道上的“库伦阻塞”现象，忽略国家科技人员的梯次形成。

第三，运行机制影响实施效果和质量。主要体现在遴选手段方面，正在实施中的各种人才计划和工程没有统一公开有效的信息技术系统的支持，难以持续发展。当前我国的人才遴选计划缺少国家层面的公开的网络人才库和履历表，使各种“计划和工程”的公信力和持续性没有保障。在公信力方面，目前人才计划和工程实施过程中行政机构干预过多，同行专家评议机制不完善，遴选结果缺少公信力。在评议机制方面，在现有人才计划和工程实施过程中缺少有效的评价机制。目前的学术评价中还存在着很大的非学术因素，特别是人际关系、长官意志等因素，人才评价缺乏权威性。

第四，注重短期效应，缺少战略发展远见。各种人才计划相继出台，看似对学术界的投入加大了，所取得的实际效果却大多事与愿违，各类人才工程使教授多了、博导多了，但科研人员素质和学术水平并没有大幅提高，科研投入与产出不成比例。

第五，缺少人才心理素质的培养。人才也是社会人，身处的环境瞬息万变，除了要在工作中加倍努力，还面对各种复杂的人事纠纷、工作压力和生活压力、婚姻的矛盾等，很多人出现了极度担忧、紧张、急躁、焦虑、痛苦、恐惧、幻想等心理障碍，甚至变为精神方面的疾病，严重影响了人才及其家庭的正常生活，还使国家的大量人才投资付之东流。

(四)人力资本投入的体制机制亟需完善

第一，科研投入“见物不见人”。我国财政拨款的科研项目经费管理制度中规定，课题组成员不能拿劳务费，劳务费只能支付给课题组之外临时聘请的科研人员，劳务费比例也很低。科研经费使用存在“见物不见人”现象，设备采购费用的预算比例过高，造成了大量资金浪费。科研领域内流传着一句戏言：“近十年中国科技高投入的最大受益者是安捷伦。”安捷伦是生产科研仪器的外资企业，我国科研单位买了大量该公司产品，其中一部分是为了花掉经费而买，项目结题前突击购买仪器的现象非常突出。近年来，随着科学化、精细化财政管理制度的推行，科技经费管理似乎越来越强调资金的规范使用，在开展研究之前必须明确列出各项目费用的支出比例，要严格按照预算支出执行，忽视了科技工作的不确定性以及对经费的灵活使用需求，使科技经费无法发挥正常效益。

第二，科研人员激励机制待完善。科技研究是知识密集型工作，人的智力成本是项目成本中最核心的要素。当前我国高校教师、科研院所人员的工资性收入相对偏低，与证券、金融、计算机等行业相距甚远。在工资性收入偏低，同时科研活动无法得到有效劳务补偿的情况下，部分科研人员不得不花费大量精力，采取各种手法绕着弯报销，以各种名目从项目经费中“套”出人头费，补贴给项目组成员。

第三，教育的对外开放程度低。根据中国教育在线与教育优选联合发布的《2015年出国留学发展状况调查报告》显示，从1978年到2014年底，各类出国留学人员总数达351.84万人。我国学生已经成为国际学生流动中的主力，我国已成为世界上第一大留学生输出国。留学读本科以下人数猛增，出现低龄化趋势。家长希望学生能尽早接受优质国际教育，但低年级出国留学，学生将面临生活和心理的巨大挑战。在海外留学每年的费用约30万人民币，家庭教育支出负担较重，学生和家长越来越倾向于在“国际留学”和“国内留学”间做出理性选择。客观需要扩大教育领域的开放度，增强教育竞争力、吸引力，提升教育国际化水平。

三、加强我国人力资本投入的政策建议

党的十八届五中全会提出树立创新、协调、绿色、开放和共享发展理念，其中把创新摆在国家发展全局核心位置，也就是说科技创新、制度创新、文化创新和管理创新是社会发展的强大动力，创新的关键在人才，人才的成长依靠科学的人力资本的投入。研究认为，加大人力资本投入总量和优化人力资本投入结构应坚持的基本思路是，政府应在人力资本投资过程中发挥主导作用。人力资本投资具有三大主体，即政府、组织和个人，政府在人力资本投资和积累过程中承担着重要作用。这主要是由于在人力资本形成过程中，私人投资存在市场趋利倾向，会产生投资效率低下和投资不足状况。而通过政府的导向性投资行为，可以对社会人力资本投资形成平衡供求、规范格局、引致增量及优化人力资本投资等作用。

政府投资的重点要实现几个转变：一是实现从物质投入为主向以人力资本投入为主转变。当前我国经济发展进入新常态，经济增速进入换档期，产能过剩，加大人力资本投入不仅是可能的，也是必要的。二是基础教育应实现以地方财政投入为主向中央财政投入与地方投入并行转变。地方财力发展不平衡，有的地方财力相当困难，加大人力资本投入不仅增加地方财政负担，而且影响投入规模。三是以注重学历教育为主向学历教育、职业教育和继续教育并重转变。随着经济发展方式的转变和产业结构调整优化，迫切需要技能和岗位能力的提升，因此，在注重学历教育的同时，必须把职业教育、继续教育放在同等重要的地位。四是人力资本投入从注重教育投入为主向注重心理健康和卫生公共服务并重转变。当前随着工作节奏加快，生活压力加大，精神方面疾病越来越严重，及时提供心理健康辅导和卫生公共服务，对高效发挥人力资本作用具有重要意义。具体政策措施如下。

(一)多渠道吸引人力资本投入，扩大人力资本投资规模

第一，国家财政设立人力资本投入专项资金。目前，人力资本财政投入分散在中央、地方财政以及各部门，投入资金分散、效益低，投入重点得不到保证。将这些资金集中起来，在国家财政支出中设立人力资本专项投入资金，由有关部门统筹规划，实行专款专用，按照国民经济发展对人才的需要，突出重点，合理配置资源。

第二，制定和出台教育投资优惠政策，吸引国际和国内单位和个人对教育投资。目前，国家财政性教育经费和事业收入是教育经费最主要来源，教育经费事业收入的来源单一，最主要来源是学杂费，而其它机构和社会组织等方面的投资和捐赠来源匮乏。出台教育投资和捐赠减税或免税等优惠政策，调动国内外企业投资，以及社会组织捐赠的积极性，使教育经费来源多渠道，不断增大教育投资规模，使我国的教育投入占GDP比重达到或超过世界平均水平。

第三，加大培养医疗人才和精神卫生专业队伍建设投入。一是各省积极制定相关医疗技术人员合理流动政策，完善医疗技术人才流动机制，建设医疗卫生人才市场。开展医疗技术人员职业培训，有关部门要组织农村地区医疗机构人才不定期进入县或省级医院培训与学习。二是建立健全精神卫生专业队伍，在医学教育中保证精神病学、医学心理学等相关课程课时，卫生计生部门加强精神科住院医师规范化培训、精神科护士培训；卫生计生、人力资源社会保障部门共同完善心理治疗人员职称评定办法。落实国家对精神卫生工作人员的工资待遇政策，提高待遇水平，稳定精神卫生专业队伍。

第四，保障精神卫生工作经费投入。各级政府要将精神卫生工作经费列入本级财政预算，加强对任务完成情况和财政资金使用绩效的考核，提高资金使用效益。推进基本公共卫生服务项目和严重精神障碍管理治疗工作，落实政府对精神卫生专业机构投入政策。建立多元化资金筹措机制，鼓励社会资本投入精神卫生服务和社区康复等领域。

第五，加大政府对公共医疗卫生的财政支持力度，建立以政府为主、社会为辅的公共卫生筹资系统。建立以中央财政和省级财政为主、以市县财政为辅的财政保障供给系统。鉴于政府财力有限，可将卫生作为法定的可接受捐赠的事业部门，县级以上人民政府及其部门可以接受捐赠，以发展公益事业为宗旨的基金会、红十字会、慈善组织等社会团体可以接受捐赠。鼓励社会资本兴办医疗服务机构。加大财政公共医疗卫生支出的比例，增加公共医疗卫生支出规模，实现公共卫生支出规模“三个提高”，即占GDP的比例提高，占财政支出的比例提高，占卫生总费用的比例提高。国家财政用于公共卫生事业发展的支出保持在占GDP 1.5%的比例比较合理。各级政府应在明确自身医疗卫生事权的基础上，确定各级政府在医疗卫生支出中的分担比例。

第六，加大农民工培训投入，将农民工培训资金列入财政预算。为提高务工人员的操作技能，政府必须给予一定的财力支持，加强业务培训。与此同时，充分发挥市场机制作用，在资金筹措、培训机构建设等方面，鼓励行业、企业、院校和社会力量参与农民工培训。

(二)加大力度优化人力资本投资结构

第一，将义务教育从目前的九年扩展到12年，将职业教育纳入免费教育范围。一是扩大义务教育范围，为提高全民族整体素质，为满足产业结构调整需要，调整义务教育年限，在明确九年义务教育的同时，将高中教育纳入到义务教育范围，逐步推行12年制义务教育；同时将职业教育纳入免费教育范围，为2025制造业强国战略提供实用人才保障。二是扩大费用的免收范围，建立高中贫困学生援助保障机制。在继续明确规定义务教育免收学费的同时，逐步免交义务教育学生的杂费和书本费等。对暂无条件免交杂费和书本费的地方，杂费的标准应逐年降低，并确定最后取消年限。三是逐步放宽义务教育学生入学条件，保障进城就业农民及其流动人口子女依法接受义务教育的权利和监护人履行子女接受义务教育的义务。四是建立义务教育助学体制。建立国家和地方政府对农村绝对贫困家庭、农村低收入家庭、城市低保家庭、残疾人家庭的子女接受义务教育给予费用减免的制度，切实保障接受义务教育的公平性。此外，给予义务教育的捐资助学单位免税优惠。鼓励企事业单位、社会团体和个人等社会力量通过非营利的社会团体和国家机关向义务教育的捐赠。

第二，调整教育结构适应产业需求。经济增长引起经济转型和产业结构变迁，并进而要求人力资本投资结构与产业结构相互匹配，只有人力资本投资结构与产业结构调整和升级相互匹配，经济才能持续地增长。教育是人力资本投入的重要途径，应提高中等职业教育的办学水平。激励学校根据市场需求调整专业设置，根据毕业生就业率和就业人数划拨教育经费，注重师资培养和考核。对未来经济发展越来越重要的专业，在教育经费分配上应给予适当倾斜。鼓励高等院校根据市场需要调整专业结构，未来高等教育应满足新兴制造业和现代服务业需求，同时强化人文、社会科学和艺术等方面教育。

第三，调整医疗卫生政府财政支出方向。注重向公共卫生、基层人才培养方面倾斜，优先保障基层医疗卫生机构、基本公共卫生、基本医疗保障的财政支出，逐步加大对初级卫生保健、县级公立医院综合改革、城乡医疗救助制度、新型农村合作医疗、城镇居民基本医疗保险、城镇职工基本医疗保险和卫生人才培养方面的财政资金支持。

第四，调整对医疗服务的财政支出结构。一是调整政府财政支出结构，改变大幅增加对公立医疗卫生机构的投入方式，采取补贴患者等方式来提供公共卫生服务和基本医疗保障，通过医疗机构市场化竞争提高效率，降低服务价格。二是加大政府在疾病预防事业中的投入，提高财政公共卫生支出中预防保健支出比例，合理进行预防工作管理。三是合理分配突发性医疗事件事前投入和事后投入的比例，加大事前防范支出比例。

第五，加强培训供需对接，增加技能提高型培训比例。一是提高培训项目市场化，引入市场机制，根据产业发展需求提供培训项目，增加技能提升培训比例。在流入地为农民工提供在职培训是提高农民工培训参与率和技能水平的有效途径。二是建立多层次培训体系，对培训市场进行有效监督。适应大众创业、万众创新的大环境，提供企业家、管理层、党政领导干部、技术层等满足多层次需求的培训体系。对培训机构资质和培训教师资质进行审批和考核，并将民办培训机构教师纳入正规教师技能评定和晋升渠道。对职业技能评定单位进行有效监督，尽量采用标准化测评方式。

(三)缩小人力资本投入的城乡差距

第一，放宽城市户籍管理制度，完善教育资源均等化。一是放松并逐渐消除对非本地户籍常住人口受教育机会的限制。将教育机会和其他公共服务一起逐渐向非本地户籍人口开放，这是解决留守儿童问题最重要的政策手段。二是推进城市内部区县间和学校间教育资源均等化。城市内部中小学教育支出应与区级财政脱钩，并由市级政府统筹安排，推动学校间质量均等化。教育部、财政部、人力资源和社会保障部联合推动县(区)域内校长和教师交流轮岗制度。三是削弱高等教育招生本地保护倾向，增加外地生源名额，向全国统一高考制度过渡。

推进户籍制度改革，建立统一的劳动力市场，创造公平的制度环境。弱化户籍制度背后的利益关系，在劳动就业、子女入学、住房分配、保险政策、社会福利方面实施统一标准，促进城乡间和地区间劳动力市场一体化。提高沿海地区高技能者占劳动力总体比重，实现高技能者地区间充分流动，有利于社会总体效益最优化。

第二，把公共卫生支出的重点向农村和落后地区转移。根据各地区不同情况，实施不同形式健康保障，东部发达地区可实行农民医疗保险，中西部贫困地区通过中央政府转移支付，扶持农村医疗卫生服务设施和供给体系建设，实施贫困人口医疗救助，对农村卫生人员进行实用医疗技能培训。

(四)缩小人力资本投入区域差距

第一，加强中西部地区教育投资，加大农村基础教育投资，增加教育资源的跨地区可携带性。一是加强对教育专业的支持力度，通过更多的投入提高毕业生质量，把高素质、高学历的人才充实到基础教育师资队伍中去，提高教师工资待遇，特别是中西部地区和农村地区的教师待遇。二是在基础教育的投入中，加强对学生以及学龄前儿童的营养投入，贫困地区儿童的营养状况不良，严重限制其学习表现。三是增加教育资源的跨地区可携带性。当受教育者发生城乡间或地区间迁移时，其所对应的教育资源可以转入迁入的地区或城市。四是中央政府加大对人口流出地的教育转移支付力度，向人口流出地儿童提供更好的教育资源。改善教学设施、提高教师教学水平、向留守儿童发放生活补助，有助于留守儿童健康成长。

第二，东中西部地区有区别的健康投入策略。一是西部地区应加大健康人力资本投入，改善因西部地区对健康人力资本投入不足，对经济增长产生的抑制作用。二是上海、北京等发达地区，传统的健康人力资本投入已对经济增长产生抑制作用，这些地区应思考如何发展高新医疗技术，设法留住高端人才，突破发展瓶颈，寻求更大的发展。三是中部地区和东部地区(北京、上海除外)，健康人力资本对经济增长作用明显优于教育人力资本，应加大健康投资，激发健康人力资本经济效应。

第三，吸引更多人才到中西部地区就业。一是国家要加大引导力度。重视人才政策创新，抓好人才政策制定，鼓励人才到西部去，坚定他们“在西部一定大有可为”的信念，形成激发人才创造活力、具有国际竞争力的人才制度优势。二是国家要把西部贫困地区的教育基础设施建设起来，让爱家、爱乡的人才回家。人才肯定会对家乡有着浓浓的感情，教育好、培养好他们，鼓励他们回国、回家乡贡献力量，比直接引进外来人才要有效得多，可以避免水土不服的问题。西部和边远地区应在吸引本土人才回乡上努力做文章，让本土成长的人才为自己的“家”、为自己的父亲母亲干点事情，激发他们前来工作、干事创业的热情。三是加大政策倾斜度。鼓励高层次人才到西部工作，实行“双工资待遇制”，原单位待遇不变，另外再给予当地同类人员的工资待遇，鼓励家属随援。在柔性引进专业技术人才方面，国家应设立专门基金。将人才培养与引进的内容归入西部大开发资金的支持范围，为引进、培养人才提供资金支持。四是在科研方面开辟西部试验区。鼓励各类人才在科研项目上“打擂台”，明确人才对成果的收益权和处置权，以实绩论英雄，用一流环境凝聚一流人才。五是加大对教育、科技方面的应用型、实干型人才的培养力度。必须培养专业对口，适应西部地区发展的需要，供需对位、适得其所的人才，这样才能符合西部地区发展实际。

(五)将贫困地区营养干预工作建成民生工程

加强组织领导、规范管理、监督检查，把农村义务教育学生营养改善计划建成重要“民生工程”“放心工程”“阳光工程”。

一是抓好资金落实。利用好中央财政农村义务教育薄弱学校改造计划中的学生食堂建设资金、农村中小学校舍维修改造资金和“中小学校舍安全工程”“中西部农村初中校舍改造工程”等专项资金。提高学生膳食补助标准，努力扩大补助面，落实改善就餐条件的资金。二是加强示范引导。中央安排专门资金用于学生营养改善国家试点，就是要推动各级政府重视学生营养改善工作。各地要积极推进地方试点工作，逐步探索建立健全保障农村义务教育学生在校膳食营养的长效机制。三是规范财政拨款流程。积极探寻营养改善计划拨款延迟时间长和资金挪作他用的解决办法。县财政要及时把资金拨付到教育部门，县财政和教育部门要安排专人负责，以资金发放速度作为年终考核依据，不达要求者不评优、晋升。四是严格执行计划确保食品安全。实现规范化操作，避免食品安全事故的发生。专款专用、提高效益，加强食堂会计核算和内控制度建设。跟踪监测、及时完善相关的政策内容，让贫困学生享受到国家惠民政策。五是加强行政监督，加强信息公开，组成由教师、家长、学生、社会人士组成的监督评估委员会，加大宣传力度，营造全社会共同支持、共同监督和共同推进的良好氛围。六是探索政府与公益组织合作机制。地方政府要拿出经费配合国家营养改善计划实施，鼓励根据本地经济实际，适当提高补助标准。积极探索与民间组织的公私合作(PPP)方式。例如广西“马山模式”的做法是：马山县地方政府负责修建厨房、配套水电等基础服务，“九阳希望厨房”负责提供厨房的相关厨具设备，中央政府为每一个孩子提供每天三元钱营养餐补助款，“免费午餐”公益基金再补助每生每天一元，学生家长轮流担任厨房工作人员。形成“政府主导、公益跟进、企业参与、多方合力”的模式。

(六)公平地分配精神健康服务

第一，更加关注社会困难群体，尤其是关注老年人、贫困人口、儿童及青少年，以及女性的精神健康问题。社会和政府应高度重视精神健康服务，通过社会干预方式缓解现代人精神压力，预防和减少精神疾病发生。女性出现忧郁症的比率较高，青年期是高度焦虑的时代，而在社会最下层精神分裂症发病率最高。我国存在的“未富先老”、贫富差距以及儿童和青少年、女性精神健康等方面的问题，要求全社会行动起来，重视对于精神健康困难群体的精神疾病防治工作。

第二，关注高危险行业员工心理健康。一是针对高危行业员工，提供有关心理健康期刊、书籍、光盘，利用内部网向员工普及心理健康知识。二是实施心理培训，开设有关心理卫生的课程或定期邀请专家作讲座、报告，让员工学会缓解压力、应对挫折。三是高危行业应设有心理健康咨询师，对出现心理问题的员工进行心理疏导，让出现抑郁等心理疾病的员工脱离高危岗位，及时治疗。四是保障员工生活质量。完善薪酬体系，向员工提供富有竞争力的薪酬，增强员工安全感和较稳定的就业心理。五是鼓励员工健康生活方式，优化单位工作环境，鼓励员工兴趣爱好。

(七)国家财政拨出专项经费，关爱留守儿童心理健康

第一，强化政府主导作用。一是建立领导协调机制，构建政府主导、社会参与的留守儿童工作格局，提高非政府组织和群团组织在社会事务中的地位，形成整体功能。二是统筹经费保障机制，国家财政拨出专项经费，设立关爱留守儿童基金，吸引更多企业和公益组织参与到关爱留守儿童行动中来。三是将关爱留守儿童作为民生工程，列入政府部门的考核范围。如若当地发生留守儿童重大或恶性安全责任事故，追究当地行政领导的责任。四是县、区及农村乡政府要建立当地留守儿童档案，并由专人负责联系监查。五是利用当地的公共设施，如农家书屋、乡镇文化活动站，在留守儿童比较集中的地方建立“留守儿童活动中心”，由当地的退休老师、爱心人士和志愿者看护和帮助留守儿童，政府提供专项经费，帮助中心的建立和活动的开展。

第二，构建全方位的留守儿童教育保护网络。一是加强农村寄宿制学校的配套设施建设，按照适当比例配备生活老师、心理辅导教师和文体活动老师，将其纳入学校编制。二是在留守儿童集中的社区建立关爱服务阵地。发挥民间社会力量的作用，培育留守家庭互助小组和留守儿童互助小组等组织。三是建立农村留守儿童安全保护预警与应急机制，确保一旦发生问题，有关方面人员能迅速介入并妥善处理。四是落实政策优化留守儿童成长环境。确保夫妻可将子女带到流入地就学，取消不合理收费，平等对待每个孩子。五是政府将社区对留守儿童、孤儿等社会弱势群体关爱措施的有效性上升到对他们的年度考核层面，并将其与干部的奖励机制挂钩。六是社会舆论应报道宣传在关爱留守儿童工作中有突出贡献的人物和事迹，为留守儿童健康成长营造良好的社会环境。

(八)改革县以上领导班子考核机制，建立健全人力资本投入统计体系

教育投入产生回报的时间比地方官员的任期长得多，人口流动性使受教育水平上升的好处，不一定反映在本地经济社会发展上。为了提高地方政府对教育投资的积极性，要建立健全地方领导班子考核机制，将教育投入作为影响官员晋升的一项重要指标。

完善与人力资本投入相关的数据统计体系。目前对人力资本投入的数据是空白，影响对数据分析的科学性，也对人力资本投入工作带来不利影响，国家无法从总量和结构上把握人力资本投入数据，应建立人力资本投入总量统计指标体系和人力资本投入结构指标体系，并由统计局定期向社会公布人力资本投入的统计信息，为人力资本投入的决策提供更科学的参考依据。

(九)深化人力资本投入体制机制改革

第一，改革财政科技经费管理制度，探索建立符合财政规范化管理与科技创新规律双重要求的现代政府科技经费治理体系。明确人力资本在创新中的重要作用，给予科研人员劳务报酬，在主要靠智力劳动完成的项目中，劳务报酬应占大头，消除科技界大量存在的做假账现象。

第二，真正建立科研项目诚信管理体系。政府部门应将科研经费的管理重点从过程向结果转移，从经费的规范性审查向经费投入绩效评价转变，注重项目成果的质量和实际贡献，加强对科技成果达标性和资金实际效益的评价。建立起项目承担信用管理体系，惩罚和激励并重，激发科研人员的创新活力。

第三，以人为本设计创新成果转化激励机制。实现创新驱动发展关键在人，尤其要有一套真正激励和调动人的创新劳动的体制机制。在机制设计上，关键是四个“明确”：明确创新完成人对创新成果的主体地位，明确创新成果“谁完成，谁拥有”的原则，明确将创新知识产权的性质(包括财政资助的项目)归属创新完成人，明确创新团队或个人依法享有处置权和分配权。

第四，扩大教育领域开放水平。教育国际化既是世界教育发展大势所趋，也是评价一个国家国际化程度的重要指标。逐步开放国内教育市场，大力推进“海外名师项目”和“学校特色项目”，引进世界一流名师建设国际化的教师队伍，允许世界名校到国内设分校，继续稳步增加重点高中、高等院校中外合作办学机构，强调中外合作办学的公益性原则，提高中外合作办学质量。

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