培育住房租赁市场的“痛点”和破解路径

李宇嘉

一、壮大租赁市场成为“新房改”重点内容

自2015年底中央经济工作会议提出，建立以满足新市民住房需求为主的“购租并举”的新住房制度以后，住房制度各项改革渐次展开。此次改革的指向之一，便是壮大本应与住房市场化平行发展，但却被“偏废”的住房供应另一端——住房租赁市场，让住房租赁成为下一阶段住房供应的“双引擎”之一。很罕见地，在5月4日召开的国务院常务会议上，发展住房租赁市场列入重要议题，会议从住房制度改革和新市民住房需求的角度，提出了壮大租赁市场的顶层框架设计。

5月6日，住建部提出了培育和发展住房租赁市场的6条具体措施，从培育租赁房源供应主体、鼓励住房租赁消费、完善公共租赁住房、支持租赁住房建设、加大政策支持力度和加强住房租赁监管等6个角度，构建培育和发展租赁市场发展的长效机制。同时，为改变机构租赁发展短板，从税收、金融、规划等4个角度培育和壮大机构租赁。另外，从增加中小户型租赁房源、商业用房改建、符合安全条件下默认“打隔断”和“N+1”（客厅改建）等方面满足年轻人、城市新移民旨在降低租房成本、提高生活工作便利性的现实租赁需求。最后，从7个方面规范中介服务机构，改变“重销售、轻租赁”的监管现状，切实维护租赁主体的合法权益。

二、城市化“下半场”租赁需求增长更快

1998年“房改”以来，我国住房供应基本是住房销售市场的“单极化”发展，居民购房置业轰轰烈烈，从首次置业到改善型需求，从自住需求到投资需求，市场热点不一而足、轮番切换。根据西南财经大学中国家庭金融调查中心发布的《城镇住房空置率及住房市场发展趋势》，截至2014年，我国城镇居民家庭住房自有率达到89%，远远高于OECD53%-66%的自有率水平。但是，本该与住房销售市场平行发展的住房租赁市场，则基本被“偏废”，“先租后买、有租有买”的二元住房供应体系“跛脚前行”。目前，城市化进入了“下半场”，人口从“城市化”转向“大城市化”“都市圈化”，大城市及其周边人口集聚度上升。由于大城市用地空间限制、服务业崛起、房价暴涨，楼市开始进入存量时代，租赁需求在边际上的增长更快。

2014年，我国通过市场租赁（包括城中村）解决居住需求的城镇总人口达到了3亿人左右，占城市人口的近40%。在北京，每天约有20万人在找房子租住（15万人整租、5万人合租）；深圳实际管理的2000万人口中，70%长期选择租赁住房。流动人口的租赁需求更加明显，国家卫生计生委发布的《中国流动人口发展报告2014》显示，截至2013年，全国流动人口2.45亿，占城镇常住人口的40%，其中超过77%的为“80后”，72%的流动人口通过租房居住。

三、住房供应“错配”问题亟待解决

1.重销售市场、轻租赁市场

目前，住房供应上“错配”非常严重。首先是“重销售市场、轻租赁市场”的供应错位问题很严重。过去20年，国家在政策导向上，一直以鼓励开发新房和买房为主，租赁住房供应和管理一直不被重视。近年来，尽管大城市租房需求增长较快，但住房供应政策并未向此倾斜。特别是在房地产进入“白银时代”后，以农民工和大学毕业生为主体的新市民是住房消费新主体，租赁是这些人群“落脚”城市后的首选，甚至是长期选择，但政策仍囿于鼓励买房。

新房开发和销售对地方财政收入、招商引资、税收和经济增长上的贡献很大，这是租赁住房供应无法比拟的。因此，在房屋供应上，地方政府偏重于新增住房供应，特别是经济价值更大的商业办公和工业厂房等，而存量房的再利用也更倾向于“拆旧建新”式的城市更新和城中村改造。甚至，“房改”以来的20年，各地编制的住房建设规划中，都鲜有关于房屋租赁的规划。于是，一边是“去库存”、新房卖不出去，特别是大量商业办公房空置，一边却是新市民的住房问题难解。

2.租赁市场供应“错配”也很严重

首先，自2011年6月有统计以来，全国房屋租赁价格已经连续5年上涨。目前，新市民集聚的大城市，商品住房平均月租金在25-70元/平方米，套均70平方米的商品住房，月租金在2000-5000元。问题是，2015年，全国农民工月均收入才3072元，大学毕业生收入甚至低于农民工。商品房租金居高不下、高不可攀，但低租金的小产权房、旧村旧城却在轰轰烈烈的旧改中不断萎缩。目前，不仅是北上深等城市加大了旧城改造的力度，连一些二线城市也开始向存量要空间。

其次，租房或为买房前过渡，或为降低成本，单身群体租房比例更高，中小套型理应是租赁供应主体。2015年，住建部对16个外来人口集中的大城市进行专项调查，显示租住需求以中小户型为主，50平方米以下占比75%。但是从购房需求和最大化盈利的角度，过去房地产黄金10年，房地产开发出的房子往往以大户型、低密度为主，中小户型、适租型租赁房源较少。在财产税、遗产税缺失而房价持续上涨的情况下，造成房屋大量空置。中国家庭金融调查发布的数据显示，2013年住房空置率为22.4%，比2011年上升1.8个百分点，意味着超过1/5的房子无人居住，资源浪费。但同时，城市新移民、大学毕业生等新就业者，却因为租金高、存量房实租性不足而找不到房子自住。在大城市，旨在降低租金的合租或“打隔断”租赁占比达50%。

四、机构租赁的“压仓石”作用没有发挥

以中低收入者为主的租赁需求，公共产品属性更明显。机构租赁是稳定市场、降低租金和权益保障的压仓石。国际上政府公租房和地产企业、金融机构、非盈利组织等私人机构租赁（接受租金管制和政府补贴）房源占市场份额30%以上。2011年，德国1860万套租赁房中，政府公租房（450万套）占24%，私人机构房源（410万套）占22%；2013年，美国3200万套私人租赁房中，机构租赁占28.4%。

根据国家统计局全国第六次人口普查，截至2010年底，我国有25.8%的城市居民租住住房，89.5%的可出租房屋来自私人出租住宅。2010年，基于北京租客的网络调查显示，租赁市场上的租赁关系类型以个体房东直租为主，个体房东直租和个体二房东转租的比重超过80%；只有约6%的租赁住房来自机构出租人，主要的机构出租人是就业单位（4%）和房管部门（2%）。

我国机构租赁不足有两大原因，一是政府公租房供应少。德国租赁占比高称著于世，57%的人选择租房，很大一个原因在于政府公租房多。“二战”以后，德国建设了1000多万套社会住房，多数为公租房，而目前德国人口也才8100万。另外，德国私人租赁，必须在一定期限内，按接受政府补贴后的管制租金来提供，过了管制期才能提供市场化租赁服务，扩大了低租金房源供应。二是地价和财务成本高，相比开发和销售，租赁收益太低。目前，主要城市租售比（每平方米月租金与每平方米售价之比）在250倍左右，重点城市在600—800倍。在无风险收益率可达4%时，投资租赁的收益太低、回收期太长，赶不上开发和销售。同时，企业自有或收购房屋占用资金体量大，租金收益低，投资期限错配，流动性风险突出，加上证券化或信托投资基金（REITs）滞后，机构租赁难成大器。

五、租赁市场监管缺失导致权益无法保障

除供应错配外，管制缺失也是租赁市场无法壮大的因素。长期以来，主管部门关注的是房屋开发和销售，租赁一直处在无规范、无管理、无数据的“野蛮生长”中。作为轻资产服务行业，“个体出租+中介服务”是我国目前租赁供应的主模式。但是由于房价上涨、信息不对称和搬家成本高，租客事实上处于弱势状态。加上无论是租赁出租方，还是中介服务部门，无监管、无准入门槛、违规无实质处罚，谁都可以提供租赁房源，谁都可以进入中介机构。特别是在全社会信用不彰、中介行业地位认可度不高的情况下，中介机构从业者多数抱着“赚一把就走” “牛市捞钱”的心态，假房源、骗取中介费、随意涨租和驱赶租客等乱象丛生。北京建委2014年对青年人住房状况进行调查，3万名被调查者中，43.8%的表示租房中遇到不良中介。

六、培育和发展租赁市场的政策措施

一是还原租赁市场公共产品特性。事实上，近年来，国家及管理部门培育和发展住房租赁的政策文件出了很多，但租赁市场地位、体量、问题并无多大改观。直接原因就在于上面讲的几个原因：租赁住房规划和供应被偏废，中小户型、低租金房源太少，政府公租和机构租赁规模小，没有发挥压仓石的作用，以及租赁监管严重缺失。壮大租赁市场，从根本上讲，要还原租赁住房公共产品的属性。租房者多为新就业者、新市民、中低收入者等弱势群体为主，而且年轻人或单身人士占主体。一方面，这些人群的住房问题应纳入政府住房保障的范畴；另一方面，城市化“下半场”、人口红利结束，城市竞争力在于谁能争取到人口流入。因此，城市政府应争取让这部分人留下来。因此，下一步要发挥政府公共服务的本职，本着老百姓对租赁住房强大的现实诉求，从编制和落实住房租赁规划，壮大公租房等机构租赁占比，强化以租金为核心的租赁监管等入手。

二是以“房屋银行”来壮大机构租赁。壮大机构租赁是稳定市场、消除乱象、保护承租者权益的基石。笔者认为，未来发展机构租赁经营，可行的切入点是房屋银行，即由房屋所有人将房屋的使用权以定期方式，全权委托房屋租赁公司，由后者负责招租、出租及管理（家具配备、维修、协同物业管理）。为避免随意转租、携款潜逃、侵害租赁双方权益，可由行业管理部门牵头制定管理标准，并协调协会、市场管理部门，加强对房屋银行管理、投诉受理等。房屋银行模式下，政府有限的监管资源发挥到刀刃上，几家大型房屋银行规范经营，叠加政府公租，可带来示范效应，稳定整个租赁市场。中介机构发展为房屋银行，既可实现租赁信息平台建设和低成本运营，租客发展来的房屋买家也改变了规模化租赁经营成本收益不匹配局面，还有助于培育“先租后买”的消费模式。同时，为了激发房屋银行的积极性，不仅要在企业税收上给优惠，还要探索REITs等低廉成本资金的支持，提高企业收益，降低期限错配和流动性风险。通过强化监管，房屋银行成为稳定的住房租赁经营机构，并通过不断壮大市场份额来获得规模化收益、降低单位成本后，整个租赁市场的秩序会全面改善。同时，房屋银行与政府公共租赁结合，整个租赁行业的机构占比将大大提升。此时，纳入政府管理、行业自律轨道的机构租赁，就成为整个租赁市场稳定的基石。同时，未来相当长的一段时间内，我国经济将保持低通胀、低利率、稳定增长的局面，随着机构租赁规模的壮大，资产证券化或房地产信托投资基金（REITs）成为可能，而政府后续推行租金管制、财政补贴来支持庞大租赁人群的基本住房需求也就成为可能。

三是构建面向新市民低成本租赁的“去库存”模式。“十三五”期间，我国城市化着重要解决的是2.6亿农业转移人口以及1.5亿“三留人群”（留守儿童、留守妇女、留守老人）在城市“扎根”的问题。对这部分城市新移民来说，目前城市生活成本居高不下、社会保障杯水车薪，他们的收入在支付完子女教育、父母养老和基本生活后，很难再有积蓄来买房。因此，提供低成本租赁住房，这是他们能够落户城市的唯一模式，也是农民工可以接受的供应模式。过去，农民工一直租住城中村，事实上就是市场化的需求自我选择和供应商的匹配。低成本租赁住房供应，可以有政府主导和市场主导两个模式，前者由中央转移支付激励，并借助地方政府债务发行和置换，定向低价收购楼市库存，以超低价出租给农民工，并可探索“以租抵供”，在未来可由农民工优先购买。本质上，这是政府偿还为农民工提供住房保障的历史欠账，也是共享工业化、城市化红利的选择；市场主导模式，则建议在库存过大城市，开发商实施“先租后买”“以租抵供”，在农民工融入城市后，根据自身支付能力和需要，自主决定是否买房。

李求军/责任编辑